宋代設參知政事，以為副宰相，輔佐宰相治理國家。以后曾一度改變稱謂，神宗元豐五年（1082）四月改革官制，廢參知政事，以門下侍郎、中書侍郎、尚書左丞、尚書右丞為副宰相，高宗建炎三年（1129）四月復改為參知政事，中間歷時47年。與兩宋近320年的歷史相比，參知政事稱謂改變的時間還是很短暫的。而且，來回改變稱謂之間，他們的職掌大致不變，故本文集中討論參知政事的問題，將當中稱謂改變的階段也歸并到一起，不單獨討論。

第一節 參知政事的設立

　　參知政事原來是臨時差遣名目，唐太宗貞觀十三年（639）十一月，以李洎為黃門侍郎、參知政事，參知政事始正式作為宰相官名。到宋代，則演變成一個常設官職。

　　1、宋初宰相人選的過渡。

　　宋初并無參知政事一職。宋太祖代周自立，以范質為昭文相、王溥為史館相、魏仁浦為集賢相，三相并設，而不設副宰相。上述三人皆后周舊臣，太祖對他們自然有防范心理。同年又以心腹趙普為樞密副使，二年后遷樞密使，朝廷大政實際上操縱在太祖和趙普等人手中。《涑水記聞》卷1載：“太祖初登極時，杜太后尚康寧，常與上議軍國事，猶呼趙普為書記。嘗撫勞之曰：‘趙書記且為盡心，吾兒未更事也。’太祖寵待趙韓王如左右手。”軍國大事，大都是太祖與趙普等商議而定。宋代制度也大都是趙普創立，《容齋隨筆》卷七稱：“趙韓王佐藝祖，監方鎮之勢，削支郡以損其強，置轉運、通判使掌錢谷以奪其富，參名京官知州事以分其黨，祿諸大功臣于環衛而不付以兵，收天下驍銳于殿巖而不使外重。建法立制，審官用人，一切施為，至于今是賴。”這時候，中央機構的運作還不是一種正常態，宰相們并沒有總文武之大政，只是起處理一般政務的輔助作用。換句話說，趙普等此時所發揮的則是類似宰相的作用，而范質等人所起的作用則類似副宰相。

　　宰相制度的健全，是太祖開國四年之后的事情。乾德二年（964）正月，范質、王溥、魏仁浦三相并罷，完成了從后周到趙宋的宰相人選過渡期。同月，趙普拜相，“上視若左右手，事無大小，悉咨決焉。”（《宋史·趙普傳》）一直到開寶六年（973）八月，太祖對趙普信任有加，中書只有趙普獨相，這段時間持續將近十年。

　　2、參知政事的設立。

　　中書事務繁劇，北宋初期更面臨著平定內亂、統一全國、抵御外族入侵等繁重的軍政要務之處理。趙普以獨相主持中書工作，分身乏術，當然難以應付頭緒紛繁的軍政事務。于是，太祖就試圖為趙普設置副手，協助其處理日常政務。《長編》卷5載：

　　（乾德二年四月）上欲為趙普置副而難其名稱，召翰林學士承旨陶穀問曰：“下丞相一等者何官？”對曰：“唐有參知政務，參知政事。”乙丑，以樞密直學士、兵部侍郎薛居正、呂余慶并本官參知政事。不宣制、不押班、不知印、不升政事堂，止令就宣徽使庭上事，殿廷別設磚位于宰相后，敕尾署銜降宰相數字，月俸雜給皆半之。蓋上意未欲令居正等與普齊也。

　　《玉壺清話》卷6載：

　　太祖受禪，以趙韓王普有佐命巨勛，除右諫議大夫、樞密直學士。未幾，范質罷相，以公為門下侍郎、平章事。既冠臺府，參總廟權，參政呂余慶、薛居正雖副之，但奉行制書，備位而已，不宣制，不預奏事，不押班。每府候對長春殿廬盧，啟沃大小之務，盡決于公。

　　設參知政事以為副宰相，是對唐人制度的一種承繼。但是，宋人認為陶穀見識簡陋，所言并不合古制，對唐人參知政事的職務也是一種誤解，《宋會要·職官》1之69載：

　　史臣錢若水等曰：按唐故事，裴敘為右仆射知政事、杜淹為御史大夫參議朝政、魏征為秘書監參預朝政、蕭瑀為持（特）進參議政事、劉洎為黃門侍郎參知政事、劉幽求為中書舍人參知機務，然并宰相之任也。又，高宗欲用郭待舉參知政事，既而謂崔知溫曰：待舉等歷任尚淺，未可與卿等同名稱。遂令于中書門下同承進止平章事。以此言之，平章事亞于參知政事矣。今穀不能遠引漢御史大夫亞相故事為對，翻以參知政事為下丞相一等，穀失之矣。

　　《石林燕語》卷3考辨說：

　　唐參議朝政、參議政事、參知機務、參知政事，皆宰相之任也。參知政事，蓋劉洎為相時名。唐初，宰相未有定名，因人而命，皆出于臨時。其后高宗欲用郭待舉為參知政事，以其資淺，故命于中書門下同受進止平章事。參知，非參佐也。蓋宰相非一人，猶言共知爾，而平章乃參佐之名。本朝太祖始以趙中令獨相，久欲拜薛文惠公等為之副而難其名，召學士陶穀問：“下丞相一等，有何官？”穀以“唐有參知政事”對，遂以命之。不知此名本自高于平章事，輕重失倫，后遂沿習莫能改云。

　　所以，參知政事的名稱雖然沿襲唐人，內容并不完全一樣。唐人作為宰相的臨時差遣名目繁多，宋人只是擇其一作為副宰相的正式名稱，遂成制度。

　　參知政事的最初設立，完全是為了協助宰相趙普的工作，地位較低，不具有與宰相分庭抗禮的任何跡象，在趙普獨相期間，這種狀況一直沒有改變。《宋會要·職官》1之16言“參知政事，貳宰相，批大政，參庶務，以中書舍人以上至尚書為之。”《宋史》卷161《職官志》言：“參知政事，掌副宰相，毗大政，參庶務。”即參知政事是作為宰相的行政副手全面參與朝廷政務。換句話說，參知政事的最初設立，完全是為了強化相權，太祖不設多位宰相而設一相二參，其突出趙普相權的目的十分清晰。

　　參知政事協助宰相處理中樞事務有兩種方式：一是幾位參知政事并無具體分工，通盤協助宰相處理各方面政務；一是幾位參知政事有了具體分工，各負責某一方面政務。前者稱為“通治省事”，后者稱為“分治省事”，以前者方式居多。慶歷四年（1044）八月，仁宗聽從參知政事范仲淹的建議，“命參知政事賈昌朝領天下農田，范仲淹領刑法，事有利害，其悉條上”（《長編》卷151），這是最初的“分治省事”，然僅僅是對朝廷關心的個別政務做重點劃分，并不是對所有的政務做一一劃分。南宋時有過一次較全面的“分治省事”，李心傳《建炎以來朝野雜記》甲集卷5“參政分治省事”條載：

　　元豐官制，尚書左右丞分治六曹。后以為皆執政官，乃令通省治事。紹興四年，張魏公再入省府，上諭魏公曰：“朕于三四大臣，皆當分委。張浚可專治軍旅，胡松年可專治戰艦，如財用亦須委一大臣。”后魏公相，不果行。七年，魏公獨相。三月，詔尚書省常程事權令參知政事分治。于是，張全真治吏、禮、兵房，陳去非治戶、刑、工房。九月，魏公免，復詔三省事令參知政事權輪日當筆，更不分治常程事。埈除相如故。自是，參知政事復通治省事矣。

　　3、參知政事官稱之沿革。

　　隨著宰相名稱和宰輔機構的反復改變，參知政事的官稱也有數次變化。神宗改制后，廢參知政事，以門下侍郎、中書侍郎、尚書左丞、尚書右丞為副宰相，代其任。建炎三年（1129）復改門下、中書二侍郎為參知政事，省去尚書左、右丞。以后沿襲不變。

　　與兩宋宰相名稱相比，參知政事的改稱只有一次。即從元豐五年（1082）至建炎三年（1129）之間的改稱，共47年。在兩宋將近320年的歷史中，是十分短暫的一瞬。與參知政事一樣，他們仍然被簡稱為“執政”。

　　4、參知政事的員數。

　　參知政事最少設一員，最多設四員。如元豐改制后，以門下、中書二侍郎和尚書左右丞為副宰相，就是設四員的例子。通常則在二三員之間，南宋后期，三員成為定制。李心傳《朝野雜記》乙集卷13“參知政事并除三員”條說：“參知政事，自乾德以來止除二員或一員而已。嘉泰三年，謝子肅初免相，許深甫為參知政事，既命陳勉之以樞長兼權，俄又除袁起巖，蓋三員也。時朝廷未置相，故勉之以員外兼，此亦國朝所未有。嘉定初，又命雷季仲、婁彥發、樓大防，亦三員，遂為故事。”