第二節(jié) 三省的建構(gòu)

　　 宋代自始至終分設(shè)三省。然在神宗改制前，三省僅有虛名，沒有或很少有實際職權(quán)。《山堂考索續(xù)集》卷30《官制門》云：“宋初三省，雖曰沿唐，而實異于唐。蓋三省為空官，而以平章為宰相者，宋初制也。”朝廷于皇城之外設(shè)尚書省、中書省和門下省，中書省和門下省又稱中書、門下外省（下省），僅“存其名”，不預(yù)聞中央政務(wù)。神宗改制后，三省才各自得以獨立，行使職權(quán)。但是，很快許多機構(gòu)功能又趨于合一。可以說，宋代沿襲唐中葉以來三省制的發(fā)展變化，名義上保留三省制，實際上向一省制趨向發(fā)展。其間雖有神宗改制的反復(fù)，但這個大的發(fā)展趨勢沒有改變。

　　 1、中書省

　　 北宋前期，中書省僅僅是皇城外掛牌機構(gòu)，不參與政務(wù)，“中書省判省事一人，以舍人充，掌供郊祀及皇帝冊文、幕職州縣官較考、齋郎室長諸司人年滿復(fù)奏、并受文官改賜服章、僧道紫衣師號、舉人出身、寺觀名額、正宣之事”（《宋會要·職官》3之1）。神宗改制后，中書省成為宰輔機構(gòu)的核心部分，宰輔的權(quán)力行使大體上體現(xiàn)為中書省的機構(gòu)運作過程。神宗改制前，在“中書門下”機構(gòu)中，宰相的核心權(quán)力是原來屬于中書省的起草和發(fā)布詔令的職能部分，這也是“中書門下” 簡稱“中書”的原因；改制以后，中書省始終處于權(quán)力的中心位置。

　　① 職掌和職官。

　　 《宋史》卷161《職官志》載：

　　 掌進擬庶務(wù)，宣奉命令，行臺諫章疏、群臣奏請與興創(chuàng)改革，及中外無法式事、應(yīng)取旨事。凡除省、臺、寺、監(jiān)長貳以下，及侍從、職事官，外任監(jiān)司、節(jié)鎮(zhèn)、知州軍、通判，武臣遙郡橫行以上除授，皆掌之。

　　 即中書省職掌范圍是處理日常政務(wù)，起草詔令并取旨，任命中下層職官等。設(shè)官十一：有令、侍郎、右散騎常侍各一人，舍人四人，右諫議大夫、起居舍人、右司諫、右正言各一人。中書令官高不除，改制后，以右仆射兼中書侍郎行中書令之職，另置中書侍郎以為副職。南渡后，只設(shè)左、右丞相，不設(shè)本省長官，逐漸恢復(fù)到神宗改制前的狀況。

　　 ② 機構(gòu)設(shè)置。

　　 最初設(shè)八房：吏房，“主行除授、考察、升黜、賞罰、廢置、薦舉、假故、一時差官、及本省雜務(wù)”；戶房，“主行廢置升降郡縣、調(diào)發(fā)邊防軍須、給借錢物”；兵禮房，“主行郊祀陵、廟典禮，后妃、皇子、公主、大臣封冊，駙馬都尉、內(nèi)命婦官封，科舉考官，外夷書詔”；刑房，“主行赦宥、契勘刑獄，除授官貶降敘復(fù)”；工房，“主行計度營造、開塞、河防”；主事房，“主行受發(fā)文書”；班簿房，“主行百官名籍及具員之事”；制敕庫房，“執(zhí)行編錄供檢敕令格式及架閣庫”。元祐以后，析兵禮房為二，增加催驅(qū)房和點檢房。催驅(qū)房，“主行催驅(qū)在省諸房行遣文字稽違之事”；點檢房，“專點檢諸房文字差失之事”（均見《宋會要·職官》3之3、4、5），共有十一房。后又改主事房為開拆房。其中兵房僅“掌行除授諸蕃國王爵、官封。”軍政之事歸樞密院管理。

　　 ③ 中書省獨尊的位置。

　　 中書省獨尊局面，由來已久。《石林燕語》卷3說：“自兩漢以來，謂中書為政本。蓋中書省出令，而門下省復(fù)之，王命之重，莫大于此。”唐代，“中書之權(quán)獨重，宋朝亦最重中書。蓋以造命可否，進退皆由之也。”（《山堂考索別集》卷18《人臣門》）北宋前期中書門下，統(tǒng)領(lǐng)百官，總攬大政，所行使的職權(quán)大都同于中書省。宋真宗對宰相呂蒙正等說：“中書事無不總，賴卿等宿望，副朕意焉。”（《長編》卷48）

　　 神宗改制，有所變易。《老學(xué)庵筆記》卷4稱：“舊制，兩省中書在門下之上，元豐易之。”改制后，雖置中書省于門下省之下，但中書省因為是朝廷政令所出之地，事實上仍然凌駕尚書、門下二省之上。《長編》卷327敘述三省制后說：“三省分班奏事，各行其職令，而政柄盡歸中書。”當時，王珪以左仆射兼門下侍郎，蔡確以右仆射兼中書侍郎。蔡確善心計、好攬權(quán)，“已而，確果獨專政柄。凡除吏，珪皆不與聞。”（《長編》卷327）“王珪以左相在門下，拱手不復(fù)校”（《長編》卷358）。甚至，蔡確試圖在三省來往文書之間也顯示出中書省獨尊的地位，《長編》卷327又載：“蔡確既為右仆射且兼中書侍郎，欲以自大，乃議尚書省關(guān)移中書，當加‘上’字以重之。”此說雖然未得神宗首肯，但蔡確有此想法，也是當時中書省實際位置的一種體現(xiàn)。中書與門下二省侍郎之間，也是中書侍郎權(quán)大。“兩省侍郎，由中書過門下，雖名為遷，實抑其權(quán)。”（《山堂考索續(xù)集》卷30《官制門》）

　　 哲宗即位初，曾試圖改變中書獨尊的局面。元豐八年（1085）九月，“詔三省合取旨事及臺諫章奏，并同進擬，不專屬中書”（《長編》卷359）。然在實際運作中，中書省由于處在“擬旨出令”的有利位置，獨尊的情況一直得以延續(xù)。元祐元年（1086）五月，殿中侍御史呂陶奏曰：“朝廷差除，雖云三省同奉圣旨，其根本次序、擬議、進呈皆出中書”（《長編》卷377）。同年十一月，呂公著奏曰：“今雖分三省，事多同呈，然機務(wù)之本并在中書。”（《長編》卷391）元祐六年（1091）正月，御史中丞蘇轍言及范純禮任職之事時說：“竊緣舊例，從官出入，盡系三省商量，然后進呈取旨行下。今中書獨專其事，中外莫不驚怪。”（《長編》卷454）中書獨尊的局面就使得三省權(quán)力的分配，有了輕重主次之分，也為三省的重新合一奠定了基礎(chǔ)。

　　 2、門下省

　　 門下省前期名存實亡。《宋會要·職官》2之2言：“用兩制以上官一員判門下省事，其通進、銀臺司及門下封駁事，又離為別司，而領(lǐng)于他官，名具實廢，散無統(tǒng)紀。”《長編》卷107載群牧判官司馬池天圣七年（1029）三月轉(zhuǎn)對之言說：“唐制：門下省，詔書出有不便者，得以封還。今門下雖有封駁之名，而詔書一切自中書下，非所以防過舉也。”此時的門下省，僅是皇城外保留的掛牌機構(gòu)，“主乘輿八寶、朝會位版、流外較考”（《宋會要·職官》1之17）。門下省原來職掌的部分封駁權(quán)，歸于通進、銀臺司，銀臺司下面專設(shè)“封駁房”。然宋初門下省承襲制度傳統(tǒng)，封駁權(quán)并未完全失去，偶爾仍有類似職責(zé)的履行，太祖乾德五年（967）三月，門下省言：“今流內(nèi)銓以前進士開封李肅擬保順軍節(jié)度掌書記，有違元制，準格下。”（《長編》卷8）開寶八年（974），“戶部員外郎、知制誥王祜判門下省，與判吏部流內(nèi)銓侯陟不協(xié)。陟所擬注，祜多駁正。”（《長編》卷16）天圣元年（1023）十月，“門下省言：吏部流內(nèi)銓注擬選人，請如舊制過堂押定。”（《長編》卷101）這些都是明顯的門下省封駁事例。

　　 門下封駁之職，在北宋初期若有若無。太宗淳化四年（993）六月，“以右諫議大夫魏庠、知制誥柴務(wù)成同知給事中事，凡制敕有所不便者，宜準故事封駁。”同年九月即詔“停廢知給事中封駁公事”（《宋會要·職官》2之42）旋設(shè)旋廢，制度還十分不穩(wěn)定。真宗咸平四年（1001）五月，以吏部侍郎陳恕知通進、銀臺封駁司，陳恕言：“封駁之任，實給事中之職，隸于左曹，雖別建官局，不可失其故號，請為門下封駁司，隸銀臺司。”得皇帝同意（《長編》卷48）。同年九月，“知封駁司陳恕請鑄本司印，詔：如有封駁事，取門下省印用之。因遂改知封駁司為兼門下封駁事。”（《長編》卷49）此后，通進、銀臺司長官時常兼門下封駁事①，門下封駁權(quán)逐漸得以恢復(fù)。嘉祐四年（1059）四月，何郯同知通進銀臺司兼門下封駁事，再次強調(diào)“此司實代給事中封駁之職”，要求“凡有詔敕，并由銀臺司”，得仁宗同意（《長編》卷189）。于是，這個部門有直接被簡稱為“門下”的，如嘉祐五年（1060）七月，以“知諫院唐介知荊南”，“敕過門下，知封駁事何郯封還之”（《長編》卷192）。神宗即位初，范鎮(zhèn)知通進銀臺司，范鎮(zhèn)上言：“故事：門下封駁制敕、省審章奏、糾舉違滯，著于所授敕，其后刊去，故職寢廢。請復(fù)之，使知所守。”得神宗同意（《蘇東坡集》卷39《范景仁墓志銘》）改制后，罷銀臺司，通進司隸屬門下省，以左仆射兼門下侍郎為門下省長官，居首相位置。其實際權(quán)力常常不如中書右相，但已經(jīng)是朝廷兩宰相之一。

　　 ① 職掌和職官。

　　 元豐改制以后，門下省也成為實權(quán)宰相機構(gòu)，職掌范圍與職官設(shè)置也有了明確說法，《宋史》卷161《職官志》載：

　　 受天下之成事，審命令，駁正違失，受發(fā)通進奏狀，進請寶印。凡中書省畫黃、錄黃，樞密院錄白、畫旨，則留為底。及尚書省六部所上有法式事，皆奏復(fù)審駁之。給事中讀，侍郎省，侍中審。進入被旨畫聞，則授之尚書省、樞密院。即有舛誤應(yīng)舉駁者，大者論列，小者改正。凡文書自內(nèi)降者，著之籍。章奏至，則受而通進，俟降布，分送所隸官司。凡吏部擬六品以下職事官，則給事中校其仕歷、功狀，侍郎、侍中引驗審察，非其人則論奏。凡遷改爵秩、加敘勛封、四選擬注奏鈔之事，有舛誤，退送尚書省。復(fù)刑部、大理寺所斷案，審其輕重枉直。不當罪，則以法駁正之。

　　 《宋會要·職官》2之4載元豐五年（1082）十二月二日詔曰：

　　 門下省，凡中書省、樞密院文字應(yīng)復(fù)駁者，若干事體稍大，入狀論列；事小，即于繳狀內(nèi)改正行下。若事不至大，雖不足論列，而其門曲折、難于繳狀內(nèi)改正者，即具進呈，以應(yīng)改正。事送中書、樞密院取旨。

　　 門下省主要工作是審核上發(fā)之詔令、下呈之奏章、六部任命、斷案等等，并保留檔案。所謂“審而復(fù)之”。設(shè)官十一：侍中、侍郎、左散騎常侍各一人，給事中四人，左諫議大夫、起居郎、左司諫、左正言各一人。侍中官高不除，改制后，以左仆射兼門下侍郎行侍中之職，另置門下侍郎以為副職。南渡后，只設(shè)左、右丞相，不設(shè)本省長官，逐漸恢復(fù)到神宗改制前的狀況。

　　 改制以后，朝廷有意識地加強門下省的獨立作用，元豐五年（1082）十二月，“詔門下省：凡本省事，從本司取旨”（《長編》卷331）。門下省長官由首相尚書省左仆射兼任，依據(jù)制度，其位序在中書省長官之上，然實際中卻反處其下。至元豐八年（1085）五月，左仆射王珪去世，右仆射蔡確遷左仆射，才有意識地加強左相的權(quán)勢，如改“百官差除”“盡歸中書”為“三省合班取旨”（《長編》卷363）等等。有時左仆射也會因為首相的位置和個人的作用，權(quán)力超越中書右相，如章惇紹圣年間為左仆射，以首相的身份，“文字合送中書省取旨者更不送中書省，便于尚書省將上取旨畫定，指揮簽書，押送中書省降敕。”（《宋會要·職官》1之29）同僚對此雖有意見，卻也無可奈何。但整體上仍然不能改變中書權(quán)重的格局。

　　 門下省中，正副長官既然都是朝廷宰相、副宰相，行門下封駁之職的往往就是給事中了。如元豐六年（1083）六月，鄧綰試禮部侍郎，“于是給事中陸佃、韓忠彥封駁綰命，言綰奸回頗僻，使典邦禮，恐玷清選。詔罷之”（《長編》卷335）。

　　 ② 機構(gòu)設(shè)置。

　　 門下省所設(shè)機構(gòu)與尚書、中書二省對應(yīng)，初共有九房：吏房、戶房、禮房、兵房、刑房、工房，“皆視其房之名而分尚書省六曹二十四司所上之事，以主行之，惟班簿、本省雜務(wù)則歸吏房”；開拆房，“主行受發(fā)主事”；章奏房，“主行受發(fā)通章奏事”；制敕庫房，“主行供檢編錄敕令格式，及擬官爵、封勛、黃甲，與架閣庫”（均見《宋會要·職官》2之2）。元豐八年（1085）門下外省增設(shè)催驅(qū)房，掌檢查、催促本省諸房文書按期限發(fā)送；元祐三年（1088）增設(shè)班簿房、點檢房，掌百官名籍、檢查諸房文書有無失誤。

　　 3、尚書省

　　 尚書省前期名存實亡，掌管朝廷部分禮儀之事。“尚書省尚書、侍郎至諸司郎中、員外，止為正官，以敘位祿，皆不職本司之事。”（《宋會要·職官》4之1）名義上，朝廷規(guī)定“國家每有大事，必集議于尚書省”，然往往流于形式，赴議者多為一些官職不重要者，“本省官自三司副使已帶職者，多移牒不赴”（《宋朝事實》卷9《官職》）。官署舊址在典國坊梁太祖舊第，太平興國中遷往利仁坊孟昶舊第。

　　 宋代官與差遣分離，尚書省六部基本上也是虛設(shè)、沒有職能的機構(gòu)，但又不可一概而論。尤其是宋初，沿襲唐五代制度，尚書省六部與后來設(shè)置的差遣重疊并行，官制設(shè)置比較紊亂，六部也仍保留一定的行政職能，例如：建隆三年（962）三月，控鶴右?guī)�都指揮使尹勛擅斬部屬，兵部尚書李濤“以病臥家”，“力疾草奏，乞斬勛”，家人勸其不要過問，李濤說：“我為兵部尚書，知軍校無辜殺人，豈得不論？”（《長編》卷3）又，同年同月，太祖下令說：“諸州自今決大辟訖，錄案聞奏，委刑部詳覆之。”（同前）又，《長編》卷5載乾德年間事說：張昭“為吏部尚書領(lǐng)選事，凡京官七品以下又屬銓。及昭致仕，始用它官權(quán)判，頗更舊制。”上述幾例，都說明六部仍是具有一定行政職能的部門。只是隨著北宋社會的逐漸穩(wěn)定和差遣制度的逐漸完善，六部的行政職能才漸漸被完全剝奪，機構(gòu)完全虛化。

　　 ① 恢復(fù)尚書省的要求及付諸實踐。

　　 北宋前期，中央政府機構(gòu)設(shè)置重疊，行政效率低下，許多官員將弊病歸結(jié)到尚書省的有名無實，提出恢復(fù)尚書省的要求。至道二年（996）二月，王炳上書論尚書省職能，言“尚書六曹，名雖存而其實亡矣。”然王炳要求恢復(fù)的僅僅是尚書省“藏載籍、興治教”的功能。宋初，大臣也曾提出全面恢復(fù)尚書省的建議。端拱元年（988）十二月，著作郎羅處約上疏討論三司制度時，要求全面恢復(fù)尚書省二十四司制度（詳見《長編》卷29）。淳化二年（991）九月，御史中丞王化基獻《澄清略》言五事，首言“復(fù)尚書省”，具體建議說：

　　 臣今請廢三司，止于尚書省設(shè)六尚書分掌其事；廢判官、推官，設(shè)郎官分掌二十四司及左右司公事，使人掌一司；廢孔目、勾押前行后行為都事、主事、令史、書令史；廢勾院、開拆、磨勘、憑由、理欠等司，歸比部及左右司。如此，則事益精詳，且盡去其州郡職局鄙俗之名也。（《長編》卷32）

　　 嘉祐三年（1058）十二月，知制誥劉敞等上條奏說：

　　 尚書二十四司既為虛名，所以官冗員眾，蠹財害政。即欲改正官制，當罷三司，復(fù)二十四司及九卿官，使有定員，其郎官不在本省治職事者，并以前資及散官處之。……大理寺決天下獄，刑部復(fù)之，于事已足，又加審刑院，則為駢衍。即欲裁損官制，當廢審刑院。一吏部尚書、侍郎、郎中分領(lǐng)銓事，則當差次輕重，分別流品。今審官院掌京朝官磨勘，而尚書銓惟典州縣幕職官，體制不倫。即欲裁損官制，當罷審官院，以其職事歸尚書銓。群牧司、提舉司、糾察司之類，皆古無此官。即欲裁損官制，悉當省罷，還屬尚書九卿，此所謂裁損者也。……中書出制敕，唐制并經(jīng)門下審核，然后尚書出告身，經(jīng)歷三省。比來唯于中書發(fā)敕，虛置三省官名，今欲申明復(fù)此制。（《長編》卷188）

　　 大中祥符九年（1016）三月，真宗對宰輔們言及尚書省制度時也說：“言事者屢請復(fù)二十四司之制，楊礪嘗言行之不難。”（《長編》卷86）此外，咸平中楊億提出“文昌會府宜復(fù)其舊”，至和中吳育認為“尚書天下之大，有司當漸復(fù)之”（《山堂考索續(xù)集》卷29《官制門》），可以說，要求恢復(fù)尚書省制度，在神宗改制前，幾乎已在朝野達成普遍共識。

　　 神宗改制后，大臣們的建議得以付諸實踐，尚書省六曹二十四司轉(zhuǎn)為職能單位，尚書省也成為名義上的宰相機構(gòu)，且以尚書省都堂為政事堂， 宰相們議政、決策于此，徽宗曾賜尚書省手詔曰：“尚書，政事之本”（《宋會要·職官》4之15）。神宗又于元豐五年，在大內(nèi)之西建尚書新省，“自令、仆廳事下至吏舍，為屋四千楹有奇。”神宗夸耀說：“新省宏壯，甚與官制相稱。”（均見《宋會要·職官》4之8）有都省、令庭、左仆射庭、右仆射庭、左丞庭、右丞庭，三省辦公處所皆在于此。這一年的五月，還詔曰：“如聞官制新行，諸司不知所屬，可一切申尚書省。”（《長編》卷326）尚書省成為總理朝政的機構(gòu)。不過，尚書省長官由中書、門下二省長官兼任，尚書省不免與中書、門下二省呈現(xiàn)合而為一的傾向。如元豐八年（1085）三月和元符三年（1100）正月詔：“尚書省官權(quán)于門下、中書省治事。”（《長編》卷353、520）就是這種傾向的一種體現(xiàn)。

　　 ② 職掌和職官。

　　 元豐改制后，尚書省有了相當?shù)穆氄坪蜋C構(gòu)設(shè)置，《宋史》卷161《職官志》載：

　　 掌施行制命，舉省內(nèi)綱紀程式，受付六曹文書，聽內(nèi)外辭訴，奏御史失職，考百官庶府之治否，以詔廢置、賞罰。……凡天下之務(wù)，六曹所不能與奪者，總決之；應(yīng)取裁者，隨所錄送中書省、樞密院。事有成法，則六曹準式具鈔，令、仆射、丞檢察簽書，送門下省畫聞。審察吏部注擬文武官及封爵承襲、賜勛定賞之事。朝廷有疑事，則集百官議其可否。凡更改申明敕令格式、一司條法，則議定以奏復(fù)，太常、考功謚議亦如之。季終，具賞罰勸懲事進奏院，頒行于天下。大祭祀則誓戒執(zhí)事官。

　　 尚書省屬下的六部，是中央政令的具體實施和執(zhí)行機構(gòu)，神宗總結(jié)其職能便是“尚書省承而行之”。 設(shè)官九位：尚書令，左、右仆射，左、右丞，左、右司郎中，員外郎各一人。尚書令官高不除；左、右仆射兼門下、中書二省長官，為宰相；左、右丞為副宰相。

　　 ③ 機構(gòu)設(shè)置。

　　 尚書省機構(gòu)設(shè)置有十房：吏房、戶房、禮房、兵房、刑房、工房，“各視其房之名分掌六曹諸司所行之事”；開拆房，“主受發(fā)文書”；都知雜房，“主行進制敕目、班簿、具員賞功罰罪、都事以下功過遷補、及在省雜務(wù)”；催驅(qū)房，“主行鉤考六曹稽失”；制敕庫房，“主行編類供檢敕令格式、簡納架閣文書”（均見《宋會要·職官》4之4）。后增設(shè)點檢房、奏鈔班簿房等。各房之上，設(shè)尚書省左右都司，“掌受付六曹諸司出納之事，而舉正其稽失，分治省事。左司治吏、戶、禮、奏鈔、班簿房，右司兵、刑、工、案鈔房，而開拆、制敕、御史、催驅(qū)、封椿、知雜印房則通治之。”（《宋會要·職官》4之19）

　　① 如真宗大中祥符八年（1015）三月，"命吏部尚書王欽若知通進、銀臺司，兼門下封駁事"；"天禧二年（1018）五月，以御史知雜事呂夷簡同勾當通進、銀臺司，兼門下封駁事"。（皆見《宋會要輯稿·職官》2之27）