第三節 三省的再度趨同

　　三省再度趨同，是元豐改制后宰相機構的演變方向。此后，宋代宰相制度最終完成了從三省制到一省制的轉變。

　　1、三省制的不合理性。

　　三省制的發生和發展，正如前文介紹，并不是同時出現，并舉并重，而是各領風騷，相互排斥的。政歸中書，尚書省便有被逐漸架空的危險；侍中參政，便分割了中書的權力。在隋代之前，并不存在著地位對等的三省制，所以，此前三省制的弊病也沒有充分暴露出來。至隋朝，方企圖建立均衡的三省制，唐初沿襲之，三省制的弊病才徹底暴露出來。因此，三省制內部就進行著自我調整，很快就向二省或一省制演化。北宋前期官僚，離唐初完整的三省制已約有三百多年歷史，他們對這項制度的理解有許多隔膜之處，他們要求恢復三省制，更多的是一種傳統的“厚古薄今”保守思潮的體現，所以，嘉祐三年（1058）十二月知制誥劉敞等上條奏要求變革官制時，干脆要求恢復到秦漢古制，說：“唐制雖以尚書、中書、門下三省長官為宰相，然尚書、中書之名，本非宰相之實，即欲改正官制，仍須別立政事府，如丞相之類”（《長編》卷188）。

　　三省體均，平分事權，相互制衡，始終是一種理想化的境界。在實際操作中，不可能完全真正體現。如果真正做到三省體均，必然加重相互扯皮、推委搪塞、效率低下等機構官僚病。即使一定程度的體現，也必然相互爭權，使彼此間的矛盾日益趨于尖銳化。官制改革初期，王安禮就對神宗說：“政畏多門，要當歸于一，特所經歷異耳。今也別而為三，則本末不相見，是何異秦、齊二王教與詔敕雜行，安所適從？”（《長編》卷327）于是，在實際操作中，便有所調節，中書省地位依然獨尊，“政柄盡歸中書”（同前），以減少三省之間的矛盾沖突和機構官僚病。這既是二省爭權的結果，也是實際操作過程中機構所發揮的一種自然調節功能。其后，也有權歸左相或合二相權力于一人的時候。但是，神宗重新確立三省制、分割事權的旨意同樣得到一定程度的貫徹實施。其中，因為尚書左右仆射分兼門下、中書二省長官，尚書省自然很容易與其它二省取得一致的步調，三省之間的矛盾沖突集中體現在中書和門下二省的相互爭權奪利之中。

　　宋人已經深刻認識到三省制的不合理性，《古今源流至論》后集卷2《三省》概括三省制在實際運作過程中權力偏于一端的三大弊病云：

　　元豐正名，三省并建，分職設局，如貫繩然。然愚所深惜者，小人用事，托公濟私，其弊有三，蓋不可不論。且王珪以左仆射兼門下侍郎、蔡確以右仆射兼中書侍郎，二省宜相兼矣。夫何確專政柄，惟重中書，凡有除吏，珪不與聞。蓋仆射為相，命令進擬，皆所由出，安有省復之舉。二省進對，同得預聞，既已奉行，又復有審駁之理，此事權所以盡歸于右仆射之手，蔡確偏重右相之弊一也。自呂公著有同舟共濟之說而執政皆協力。又韓縝以猶子避親，改授之命，而三省同取旨，三省宜同心矣。夫何子厚任左仆射，有欲更分班奏事之制者，子厚懼權之去已，乃曰：此先帝之志不可易。故終哲宗之世，不置右仆射，而文書有合送中書取旨者，則以為無條有例，由尚書省徑上，但過門下而已。蔡京奸臣尤而效之，子厚偏重左相之弊二也。又有甚者，京相既久，奸謀日長，請改左仆射為太宰、右仆射為少宰，自以太師兼總三省，號為“公相”。宰執大臣皆居其下，肆其無忌憚之心。噫！可嘆也。是則蔡京偏重公相之弊，其變已三，流害尤甚歟。嗟夫！右相偏重之弊王珪非不言之，言之卒不勝；左相偏重之弊李清臣非不辨之，辨之卒不能；至公相專恣之弊，宣和詔令非不言罷，而或以為噬臍之悔。甚至紹興權臣竊之，開禧權臣又竊之，識者蓋為浩嘆。

　　同時，因為將原來中書門下的職權一分為三，冗官問題非但沒有解決，甚至有所增加。元祐三年（1088），翟思上言說：“今天下之事，其煩簡多寡，蓋無異于改制之前。然昔以一官治之者，今析而為四五；昔以一吏而主之者，今增而為六七。故官愈多而吏愈眾，祿愈廣而事愈煩。每朝廷文移下尚書省，又付吏部，又下寺監，又下所領庫務。自下而達上者亦然。”（《山堂考索續集》卷29《官制門》）改制欲簡省官吏的目的，并沒有很好地得到落實。

　　2、三省的趨同演變。

　　實際操作過程中的弊端，促使三省制再次發生變化，趨向合一。

　　三省再度趨同演變的第一步是由三省分班奏事改為三省合班奏事。神宗改制，三省各行其是，由皇帝統一操縱，實際上是分割宰相事權、擴大皇權的一種措施。神宗去世，哲宗以8歲幼齡登基，當然無法如神宗似的指揮三省，尚書左丞呂公著即上言說：

　　唐太宗用隋制，以三省長官共議國政，事無不總，不專治省事。國朝之制，每便殿奏事，止是中書、樞密院兩班。昨來先帝修定官制，凡除授臣僚及興革廢置，先中書省取旨，次門下省審覆，次尚書省施行，每各為一班。雖有三省同上進呈者，蓋亦鮮矣。此蓋先帝臨御歲久，事多親決，執政大臣大率奉行成命，故其制在當時為可行。今來陛下始初聽政，理須責成輔弼。……令三省執政官同上奏稟，退就本省，各舉官制施行。（《長編》卷358）

　　呂公著的建議被垂簾聽政的太皇太后接受，詔“應三省合取旨事及臺諫章奏，并同進呈施行。”（同前）三省合班奏事，更需要的是三省長官之間的協調合作，而不是皇帝在其間的操縱把握。由于尚書省左、右仆射兼中書省和門下省長官，實際上只是中書省和門下省的長官合班奏事。北宋后期，宰相奏事往往稱“中書、門下省言”①。

　　三省再度趨同演變的第二步是中央出現獨相的格局，左、右仆射中只設一位，三省權力在實際上逐漸歸攏到一個核心。這種格局首先出現在哲宗親政期間，中央一直只設左仆射，由章惇出任。不過，哲宗信任知樞密院事曾布，遇事多與曾布商議，唯一的權力核心尚未形成。至徽宗政和二年（1112），蔡京以太師兼總三省，號為“公相”，“總理三省眾務，使宰輔丞弼殆成備員”（《宋朝事實》卷3《詔書》），三省權力在實際操作中已經合并為一。宣和七年（1125）四月，因蔡京再度致仕，徽宗發布詔書，明確“公相”設置的不合理性，重申神宗制定的三省制度，說：“三省并依元豐成憲，毋復侵紊。敢輒議者，以大不恭論。”（同前）蔡京等人的所為，使三省合一在現實操作中成為可能。

　　三省再度趨同演變的第三步是中書與門下二省的合并為一。三省分設，中書出令，尚書執行，二者之間無太多的矛盾。中書出令，門下駁議，二者之間則往往容易出現相互爭執、爭持不下的局面，中央行政機構的工作效率就自然會降低。如果是朝廷要事、急事，這種爭持必然會貽誤事機。在皇帝與二省大臣的討論中，對中書與門下的制衡關系也時常出現“慮成重復”的顧忌。于是，在具體操作過程中便有所調節。神宗改制初，元豐五年（1082）九月七日便下詔：“凡指揮邊事，更不送門下省復奏。”（《宋會要·職官》2之4）而后，“一曰機速更不關錄門下省，一曰急速更不錄送門下省”（《宋會要·職官》1之39）之類的事情經常發生。門下省給事中的書讀、封駁之職，也常常被無意或有意地忽略。如元祐元年（1086）閏二月，給事中范純仁提意見說：“近除門下侍郎呂公著文字，并不經臣書讀，兼不得見。”朝廷因此重申“畫黃送門下省”之制度（《長編》卷368）。同月，除安燾知樞密院敕命，因門下省封駁，干脆便“更不送給事中書讀，令疾速施行”（《長編》卷370）。甚至，“凡命令之出于門下者，預列銜，使書名而徐填其事，謂之‘空黃’。”（《宋史》卷353《張叔夜傳》）部門的作用，已如同兒戲。門下省逐漸被架空，政事清簡，元祐六年（1091），門下相呂大防甚至因“門下事簡”，欲隔日一至都省，與此相對，則是“中書事繁”（詳見《長編》卷455）。而尚書省又聽命于中書省，三省合一的趨勢日漸明顯。

　　此外，三省長官相互兼職，也容易出現各部門權力重復，有名無實等弊病。葉夢得《石林燕語》卷3分析說：

　　左右仆射既為宰相，則凡命令進擬，未有不由之出者。而左仆射又為之長，則出命令之職，自己身行，尚何省而復之乎？方其進對，執政無不同，則所謂門下侍郎者亦預聞之矣，故批旨皆曰：“三省同奉圣旨”。既已奉之，而又審之，亦無是理。門下省事惟給事中封駁而已，未有左仆射與門下侍郎自駁已奉之命者，則侍中、侍郎所謂省審者，殆成虛文也。元祐間，議者以詔令稽留，吏員冗多，徒為重復，因有并廢門下省之意。后雖不行，然事有當奏稟，左相必批送中書，左相將上而右相有不同，往往或持之不上，或限送不受，左相無如之何，侍郎無所用力，事權多在中書。自中書侍郎遷門下侍郎，雖名進，其實皆未必樂也。

　　針對三省制重新確立后中央權力行使過程中出現的弊病，朝中大臣則提出了重新合并三省的主張，具體落實為中書與門下二省的合并。元祐四年（1089）八月，“司馬康奏其父（司馬）光遺稿，其一，乞合中書、門下兩省為一，蓋光與呂公著、韓維、張璪同具奏。”奏疏分析了三省制發生、發展、趨同之過程和神宗改制前的官制之后，認為三省合一，“至于國朝，莫之能改。非不欲分也，理勢不可復分也。”神宗改制后，許多弊病便暴露出來，奏疏說：

　　神宗皇帝以唐中葉以后，官職繁冗，名器紊亂，欲革而正之，誠為允當。然但當據今日之事實，考前世之訛謬，刪其重復，去其冗長，必有此事，乃置此官，不必一依唐之《六典》，分中書為三省，令中書取旨，門下復奏，尚書施行。凡內降文書及諸處所上奏狀、申狀至門下、中書省者，大率皆送尚書省。尚書省下六曹，付諸案勘當，檢尋文書，會問事目。近則寺監，遠則州縣，一切齊足，然后相度事理，定奪歸著，申尚書省，送中書取旨。中書既得旨，送門下省復奏畫可。然后翻錄下尚書省，尚書省復下六曹，方得符下諸處。以此文字太冗，行遣迂回，近者數月，遠者逾年，未能結絕。或四方急奏待報，或吏民辭訟求決，皆困于留滯。又本置門下省，欲以封駁中書省錄黃、樞密院錄白，恐有未當。若令舉職，則須日有駁正，爭論紛紜，執政大臣遂成不協。故自置門下省以來，駁議甚少。又門下不得直取旨行下，雖有駁議，必須卻送中書取旨。中書或不舍前見，復行改易。又內批文字及諸處奏請，多降付三省同共進呈，則門下之官已經商量奏決，若復有駁正，則為反復。又近日中書文字，有急速者，往往更不送門下省，然則門下一官殆為虛設，徒使吏員倍多，文字太冗，無益于事。臣等今眾共商量，欲乞依舊令中書、門下通同職業，以都堂為政事堂。每有政事差除及臺諫官章奏，已有圣旨三省同進呈外，其余并令中書、門下官同商議，簽書施行。事大則進呈取旨降敕札，事小則直批狀指揮，一如舊日中書門下故事。并兩省十二房吏人為六房，同共點檢鈔狀，行遣文書。……如此，則政事歸一，吏員不冗，文書不繁，行遣徑直。（《長編》卷431）

　　司馬光等人的奏議指出三省分權有五方面缺陷：第一，公文在三省之間周轉煩瑣，“文字太冗，行遣迂回”，困于留滯。第二，門下省封駁甚少，若有封駁，易造成執政大臣之不協。第三，中書省取旨，可以不理會門下省的封駁。第四，門下省也參與朝政商量奏決，“若復有駁正，則為反復。”第五，近日中書文書往往不送門下省，“門下一官殆為虛設，徒使吏員倍多，文字太冗，無益于事。”此奏疏呈上之后，左諫議大夫梁燾也上疏“乞檢會（司馬）光議，審酌其當而施行。如舊日中書、門下通治政事，省十二房為六房，事可歸一，吏無冗員，文書不繁，行遣徑直”（同前），但這次垂簾聽政的太皇太后沒有聽取臣下意見，詔曰“不必更改”。

　　司馬光上疏當是元祐元年（1086）之事，因為司馬光于當年的閏二月除左仆射，九月就去世了。時呂公著任右仆射、韓維任門下侍郎、張璪任中書侍郎。也就是說，要求重新合并中書、門下二省是正副宰相們的一致意見。此時距元豐五年（1082）的改制僅四年。

　　元祐元年，右司諫蘇轍也上言分析三省制的弊病，認為改制以后，三省之間“參考之益未見，而迂滯之害先著。”原因大約有以下四點：其一，“凡事皆中書取旨，門下復奏，尚書施行，所以為重謹也。臣謂國之大事，及事之已成者，依此施行則可；至于日生小事，及事之方議者，一切依此，則迂緩之弊所從出也。”其二，“三省文書，法許吏人互相點檢差誤，毫末之失，皆理為賞罰。故被罰者畏避譴呵，巧作遷延，以求細密；被賞者希望勞績，吹毛求疵，務為稽緩，因此文書無由速了。”其三，“文書至尚書省，自省付諸部，自部付諸司，其開拆、呈復、用印皆有日限，逐處且以五日為率，凡十五日。其堪當于外，日數又多。幸而一出得備具者，自諸司申部、申省，其限日如前，則已一月余日矣。不幸復有問難，又復一月，自此蓋有不可知者。”其四，“古者因事設官，事不可已，然后置官。今官仿唐制，事本不須如此，而為官生事者，往往而有。”蘇轍認為自己所言的四點，僅僅是三省制弊病中的“一二而已”，所以，必須以“事清吏簡”為官制變革之目的。（《長編》卷373）

　　我們還可以注意到這樣一個事實：改制前，大臣們零零散散地提出恢復三省制的要求，沒有聽到不同的意見，慢慢達成朝野共識；改制后，宰輔和其余臣僚卻迅速集體提出合并主張，馬上達成共識。這說明恢復三省制確實是不切實際的。

　　機構重疊，效率低下，在和平時期還可以勉強對付。戰爭歲月，戎馬倥傯,軍務、政務往來頻繁，就亟須改變這種狀況。宋室南渡初年，高宗用李綱為相，李綱上書言十事，其一曰“政出多門，紀綱紊亂，宜一歸之于中書，則朝廷尊。”（《宋史·李綱傳》）明確提出一省制的建議。呂頤浩建炎三年（1129）四月拜右仆射，“便舉行司馬光之言，欲并合三省，詔侍從、臺諫集議。（張）守言光之所奏，較然可行，若更集眾，徒為紛紜。既而悉無異論，竟合三省為一。”（《宋史》卷134《張守傳》）《宋史》卷161《職官志》載：“建炎三年（1129）指揮，中書、門下省并為一。”門下省因此不復存在，《宋會要·職官》2之6在“門下省”條目末尾注云：“中興《乾道會要》無此門”，原因是門下省作為一個獨立部門已經消失。此后，門下省職官雖還存在，但已極少行封駁之權力。紹興元年（1131）四月，詔曰：“中書、門下兩省已并為中書門下省，其兩省合送給、舍文字，今后更不分送，并送給事中、中書舍人。”（《宋會要·職官》1之79）事實上就是取消了門下的封駁作用。乾道五年（1169）二月，中書舍人汪涓說：“近年以來，間有駁正，或中書舍人、給事中列銜同奏，是中書、門下混而為一”（《宋會要·職官》1之82），至此，門下省職官已形同虛設。孝宗隆興元年（1163）四月二十七日對給事中金安節說：“近日都不見繳駁，有所見，但繳駁來，朕無不聽。”（《宋會要·職官》2之9）宋孝宗是宋代最后一個有所作為的皇帝，所以他還要求臣下行使封駁權。以后的皇帝皆庸碌之輩，且權相接二連三當政，封駁權基本廢除。建炎三年的三省合并，宣告了三省制的壽終正寢，自此再也沒有帝王試圖恢復過。

　　神宗變革官制，廢除重疊的臨時性差遣機構，恢復尚書省六部二十四司的職能，這對機構設置的規范化是很有好處的，而且，尚書省六部二十四司的行政職能分工也比較合理妥善。所以，南宋初期再次合并三省，就不再設北宋時期那些依附于中書門下的重疊機構，尚書省六部二十四司的建制和職能得以保存，這是與北宋前期官制最大的不同之處。即使是明代廢除宰相，六部的分工建制和部門職能仍然得以延續，且一直綿延到晚清。

　　3、三省演變的原因。

　　三省制的發生、發展和演變，應該從中央專制的內部權力構成和相權與帝權的此長彼消等角度來分析觀察。也就是說，中央專制權力由相權與帝權兩大部分構成。兩者的基本目標是一致的，即正常地、有效地發揮中央權力機構的領導作用，治國安邦，以求國泰民安、天下大治，保證一性王朝的代代相傳。兩者的基本關系是要求在帝權的有效控制下，更好地發揮相權的作用。然而，相權與帝權又是一對統一的矛盾，任何一方的膨脹都是以削弱另一方為代價的，呈現出此長彼消的態勢。

　　相權的膨脹，大約有兩點原因：第一，宰相的才干超越帝王的才能。從理論上來說，宰相只有議政權，決策權則在皇帝手中。歷代皇帝都是憑借血緣關系一脈相傳，具有相對的不可選擇性。有時登基的皇帝，或是智力未發展健全的幼童，或是智力低下的白癡，或是性格懦弱者。宰相則往往是在官場的摔爬滾打中磨練出來、而嶄露頭角的佼佼者，他們熟悉官場，富有政治斗爭經驗。即使有貴族或外戚家庭背景的宰相，他們能夠在家族中脫穎而出，也必須具有相當的政治才干。所以，在多數情況下，宰相的才干總是要超過皇帝的才能。繁重的中央政務處理需要這種才干，復雜的官場人際關系調節也需要這種才干。因此，宰相在許多時候，實際上侵奪了皇帝的決策權，皇帝僅僅是作為權力的一種象征。

　　第二，宰相機構一經健全、投入運作，就具有相對的獨立性。在沒有皇權控制的情況下，也將依據慣性自行運轉，其對皇權的離心率將越來越大。秦漢的三公制和東漢以后各領風騷的三省，都有這樣一個發展過程。宰相機構從起草政令，到復核審查、貫徹實施，或完成各級官員的任命，都可以在不受皇權干涉的情況下獨立完成。一旦皇帝昏庸或無能，這種獨立性機會被明顯突出出來。

　　相反，當雄才大略的帝王在位時，他們總是要擴展皇權，削弱相權，以增加自己對中央集權的控制力，以便施展自己的宏圖，貫徹自己的個人意志。觀察歷代宰相制度演變的軌跡，都能證明這一點。東漢光武帝以尚書取代三公，魏文帝擴大中書職權，宋太祖以中書、樞密對掌大柄，乃至神宗改制，皆其例。

　　三省的分而復合、合而復分，其根本原因也就在于皇權與相權之矛盾統一和力求提高行政效率、加強中央集權之追求兩個方面。