宋代沿襲唐制，名義上以三省長官為宰相。延續有宋一代，三省的含義都是在不斷發生變化的。三省建立比較健全的機構并比較真正地投入運作，則是神宗改制后的事情。本章將對其內部建構和沿革變化稍做介紹。

第一節 中書門下

　　北宋前期，并沒有宰相制度意義上的“三省制”，只有“中書門下”機構，這也是從唐朝政治體制中沿襲下來的。了解“中書門下”制度，必須回溯到初唐。

　　1、“政事堂”制度的沿革。

　　唐初沿襲隋制，分設三省，相互制衡。三省之中，尚書省由于歷史和現實操作的原因，較早地被排擠出宰相行列，真正發揮彼此制衡作用的是中書和門下二省①。權力制衡，果然可以抑制宰相權力的膨脹，但是，意見相左，更容易相互扯皮，爭論不休，降低行政效率。貞觀元年（627），唐太宗曾對王珪說：

　　國家本置中書、門下以相檢察，中書詔敕或有差失，則門下當行駁正。人心所見，互有不同，茍論難往來，務求至當，舍己從人，亦復何傷？比來護己之短，遂成冤隙。或茍避私冤，知非不正，順一人之顏情，為兆民之深患，此乃亡國之政也。（《資治通鑒》卷192）

　　貞觀三年（629），唐太宗又對大臣們說：

　　中書、門下，機要之司，詔敕有不便者，皆應執論。比來唯睹順從，不聞違異。若但行文書，則誰不可為？何必擇才也。（《唐鑒》卷3《太宗》）

　　從一開始，唐太宗就發現了中書與門下之間運作的不盡人意的地方，或者是相互包庇、“唯睹順從”，或者是勾心斗角，“護己之短，遂成冤隙”。唐太宗將此提高到“亡國之政”的高度來認識，尤其是后者，可以使中樞機構陷于癱瘓。于是，中書和門下先行集議，統一意見，就成為一種制度的需要。《文獻通考》卷50《職官考》解釋中書門下出現的必然性說：

　　唐初始合中書門下之職，故有同中書門下三品、同中書門下平章事。其后又置政事堂，蓋以中書出詔令，門下掌封駁，日有爭論，紛紜不決，故使兩省先于政事堂議定，然后奏聞。開元中，張說奏改政事堂為中書門下，自是相承，至于國朝，莫之能改。非不欲分也，理勢不可復也。

　　從政事堂的設立到中書門下的出現，有一個發展過程。大約在唐初高祖武德年間，就已經出現政事堂議事的模式，到太宗貞觀年間，則演變成固定的制度②。最初，政事堂設在門下省，《通典》云：“舊制，宰相常于門下省議事，謂之政事堂。”《新唐書》卷46《百官志》亦云：“初，三省長官議事于門下省之政事堂。”門下省為政令的審議機構，于此處議事，順理成章。但是，三省之中，中書省掌出令權，在權力中樞里處于最關鍵的位置，所以，中書省長官的位置越來越顯得重要，逐漸凌駕于它省長官之上。唐高宗永淳年間，“裴炎自侍中遷中書令，乃徙政事堂于中書省。”（同前）這是中書省長官在政事堂取得獨斷權力的標志，意味著政事堂的群言制向一言制轉化③。

　　政事堂初設，僅僅是宰相集體議事的一個場所。隨著政事堂議事的制度化，政事堂在議政和決策方面發揮越來越重要的作用，逐步朝著政府機構的方向演變。中書省長官在政事堂取得獨斷權力后，集體議事的制度已經被破壞，政事堂作為政府機構的功能便被突出出來。因此，在開元十一年（723），中書令張說奏改政事堂為中書門下，政事堂印也改為中書門下印，且于其后分列吏、樞機、兵、戶、刑禮五房。從此，中書門下正式成為宰相的辦事機構，依據習慣，仍然被稱作“政事堂”。

　　2、北宋前期的中書門下。

　　宋代在神宗改制前，沿襲唐制，禁中設“中書門下”為宰相的治事之所，又稱“政事堂”，在朝堂西面，題榜只曰“中書”，印文行敕曰“中書門下”，平時簡稱“中書”，與樞密院并舉，稱為“二府”。并以他官判省事，稱“同中書門下平章事”，乾德二年（964）設參知政事以為宰相副職（詳見“參知政事”章節）。

　　中書門下后設五房：孔目房、吏房、戶房、兵禮房、刑房，總稱制敕院，后又有生事房、勾銷房，職官有提點中書制敕院五房公事、堂后官、主事、錄事、主書、守當官等，熙寧三年（1070）增設中書逐房檢正公事與中書五房檢正公事，共同協助宰相處理日常政務，統稱“宰屬”。五房各設堂后官三員，俗稱“堂吏”，是中書門下主要職員。太宗淳化四年（993），壓縮堂后官編制，每堂各設一員，另設“都提點五房公事”。其他編制為：孔目房、吏房、兵禮房，設錄事、主書、守當官各一員；戶房設錄事一員，主書三員，守當官四員；刑房設錄事一員，主書三員，守當官五員；生事房設主書一員掌管，勾銷房設守當官一員掌管；又設守當官二員掌管堂印（參見《宋會要·職官》3之22、23）。此外，隸屬中書門下的主要機構有舍人院、起居院、差遣院、考課院、審官院、審刑院、禮儀院、官告院、通進司、銀臺司等等，替代原來尚書省六部二十四司行使各種職能。

注:
① 從歷史的沿革來看，在三省之中尚書省是最早獲得宰相權利的機構，因此也最早引起皇帝的疑忌而遭排擠，魏晉以后就逐漸被中書省和門下省取而代之，至唐代因襲了這種制度的變革。從現實操作來看，中書省出令，門下省封駁，尚書省執行，尚書省成為中書省和門下省之下的行政執行機構，也難以與中書省和門下省并起并坐。《石林燕語》卷3說：“自兩漢以來，謂中書為政本。蓋中書省出令，而門下省復之，王命之重，莫大于此。故唐以后，以同中書門下平章事為宰相也者，此也。尚書省但受成事而行之耳。”所以，有學者認為唐代實際上是“二省制”。參見李湜《論唐代宰相中書門下二省制》（《中國史研究》1996年第1期）和劉兆君《隋唐“三省宰相制度”辨》（《遼寧師范大學學報》1991年第1期）。

②政事堂創設的時間，有武德年間和貞觀年間兩說，筆者認為“武德年間”說的考辨比較有說服力。詳論請參見姚澄宇的《唐朝政事堂制度初探》（載于《中國史研究》1982年第3期）和王超的《政事堂制度辨證》（《中國史研究》1983年第4期）。

③參見魏向東的《論唐玄宗時期的政事堂宰相獨斷制》，《中國史研究》1992年第4期。