吏治，指古代官吏特別是地方官吏管理和統治民眾的方式和治績。放寬一些，它涉及到官吏的教育、選拔、任免、考核、監察和獎懲等諸多方面。從這樣的意義上說，吏治也就是治吏，或者叫吏政。
官吏、官或吏，是各級官員的通稱。官分文武，這里只講到文官，武官的一些特殊問題，也先不涉及。
中國古代吏治概況
中國古代統治者十分重視吏治，乃至“治吏”重于“治民”，韓非子甚至主張“治吏不治民”，這是中國古代政治的一個特點，是專制主義中央集權的官僚制度所決定的。專制主義中央集權政治是中國古代歷史的一大特點。
（一）中國古代吏治的完備與嚴整性
中國古代吏治的完備與嚴整性表現在：
1．有明確的指導思想。重視官員的“德”，也就是官員的教育。教育從小抓起，包括學校，主要是教授儒家經書中的政治思想和德行操守，選官要依此標準，考試也依此。而且官員還負有“教化”百姓的職責。這是中國古代吏治的一個重要特點。
2．有為官的具體規范和標準。先秦典籍《左傳》里就講到相傳為舜制法律的皋陶法中規定“昏、墨、賊、殺。”即當官不明、貪贓、濫施刑法的殺頭。反過來，清明、廉潔、公正執法，就是做官的基本要求。以后也一直如此。“清官”的標準也就是“公正廉明”，當然還有其他一些。此后，做官的具體規范、要求越來越多。出土的云夢秦簡有官書《為吏之道》，此后皇帝的詔誥圣訓、律法等也有不少這方面的內容。唐宋以來私家著述多了起來，托名東漢大儒馬融的《忠經》，主要是針對做官的和要做官的人講的。還有各式各樣的“官箴”，從宋到清，數量不少。具體到如何斷案，對付上級、下級、猾吏，連對付仆役、長隨的辦法都有。
3．有法令的詳細規定。中國法律，主要是刑法，這是中華法系的一個特點，其中相當大的一部分是官員執法和犯法的處罰規定。
4．對吏治有專門機構負責。其中尤其是相對獨立的強有力的御史制度，這也是中國古代政治制度的一個特點。
中國歷史悠久，專制主義中央集權的官僚制度從秦漢以來延續了兩千多年，關于吏治的記錄非常豐富，是中國的特點。從這里總結出來的經驗教訓非常多，可資借鑒的不少。我們以唐朝為例，約略勾畫一下古代吏治的方方面面。之所以選擇唐朝，是因為它處在中國封建社會的一個承上啟下的時期，各種制度由秦漢時的粗疏多變而趨于定型完備，并為后世所繼承，當然后世也有變化和趨于嚴密。就吏治敗壞的材料而論，唐朝不如以后各朝那么多而具體。
（二）唐朝吏治的情況
1．指導思想。唐繼隋而建。隋建立時局面很好，但被第二個皇帝隋煬帝的暴政搞垮了。憑借農民大起義浪潮而起的唐朝，以唐太宗為代表的統治者有一個很明確的思想，那就是接受前朝覆亡的教訓，處理好統治者與民眾的關系，這和西漢初年的統治者是一樣的。不同的是西漢初年統治者崇尚黃老的“清靜無為”，而唐朝初年的統治者則采取儒家的“仁義為治”、“簡靜務本”的治道方法。具體做法都是去奢省費，輕徭薄賦，減省刑法，以求恢復和發展生產，穩定社會秩序。突出的是，唐太宗清楚地認識到，“官吏貪求”是導致隋末農民起義的重要原因，而清明的吏治則是實施上述種種政策的重要環節和保證。為此，針對“民少吏多”的弊端，大力省并州縣，裁減內外官吏，節省政府開支，減輕人民賦役負擔。重視選用廉吏，特別是地方長官人選。唐太宗曾把各地都督、刺史的名字寫在屏風上，“得其在官善惡之跡，皆注于名下，以備黜陟”。并曾派大員巡行全國，升遷廉吏，懲治貪官。他“深惡官吏貪濁，有枉法受財者，必無赦免。……隨以所犯，置以重法”。再就是廣開言路，虛心納諫。這樣，隋末混亂殘敗的局面很快改觀，幾年之內就出現了農業豐收，逃戶歸鄉，四夷降附，人口繁息，牛馬被野，物價下落，商旅野次無復盜賊，囹圄常空的太平繁榮的景象，這就是歷史上有名的“貞觀之治”。而唐太宗的重視吏治及其種種措施的作用，是顯而易見的。
2．對官吏的選拔作用。西漢立國，官員的選拔作用尚沒有一定的制度。以后實行察舉制，主要由地方官吏推薦人才，標準是德和才，尤其是德。這樣的標準太抽象又不固定，加上地方官是自行了解推薦，缺乏衡量的規范，結果弊端叢生，冒濫作假，東漢后期弄到“舉秀才，不知書，舉孝廉，父別居”的地步。魏晉南北朝，隨門閥政治而行九品中正制，以門第高下取得不同的任官資格，結果是“上品無寒門，下品無勢族”。隋朝起，行科舉制，唐朝大行，一直延續到晚清，靠考試選官，考試內容主要是儒家經典。標準具體、方法公平，更多的人可以憑自己的本事經過考試去做官，做官的途徑擴大了，這是一大進步。問題是儒家經典的理念和現實政治生活及做官治事的能力有一段相當大的距離。考試的方法，唐代是“帖經”，即填空，純屬知識的記憶。最煊赫的考試是進士科，重視詩賦，但那也只是顯示考試者的文才，而非經世之道。到了明清，考試是具有嚴格框架程式的八股文，內容又限制為“代圣賢立言”，不許有獨立見解，更是脫離實際。唐代科舉，請托走后門是公開的；宋代以后，有糊名謄錄之制，但仍然難以杜絕作弊；清代幾次科場大案，處死的考官不少，獲罪發配的官員更多。唐代科舉考試合格，只是取得任官資格，中者還需經吏部試“身、言、書、判”，考核其做官能力，才能任命。此后，這樣的做法淡化了。總之，科舉考試是一種比察舉和九品中正進步的制度，但仍難于很好地選擇行政人員。
科舉只是唐以后選官制度的主流，察舉、九品中正的遺風一直不斷，薦舉、私人任命、門蔭仍是重要門徑。至于花錢買官，從西漢開始就一直不斷，晚清捐納之濫，更是到了空前絕后的地步。此外，地方官直接任免屬吏的辦法一直延續下來，不屬于正式品官的屬吏差役直接行使權力，又最冗濫難治，這也是吏治最難辦的一個方面。科舉之外的非正途出身的官員是吏治敗壞的一個原因，而科舉出身的官員又因其并不見得勝任，往往要依靠屬吏，包括清代的“師爺”。在當時條件下，科舉考試并不可能真正做到優選人才，為政清明，遏制腐敗。
3．對官吏的考核。唐代官員一年一小考，四年一大考，由專門部門吏部考功司負責日常材料，臨考核時大臣主持。有統一的考課內容和評定標準（很復雜，不備舉），分為九等，其中居官諂詐、貪濁有狀的為下下等（可以注意，古代吏治歷來重視貪污受賄問題），以考核定官階俸祿的升降。認真執行，是很好的辦法，但如敷衍塞責、官官相護、徇私受賄，那就只能是具文，而且是腐敗的表現。
4．對官吏的監察。監察制度是中國封建專制主義中央集權官僚體制的一個大特點。封建專制主義中央集權制度最高權力集中在皇帝，運作則靠龐大的各級官僚體系。皇帝對這個機構和官員的控制、防范與監察是必然的。監察機構一般直屬皇帝，在官僚系統中具有相對的獨立性，地位很高，權柄很大，有直接檢查、接受投訴、彈劾官吏、處置案件等權，甚至可以“風聞奏事”。不僅有對官員的監察權，而且有行政權和司法權，并有保障這些權力不受干擾阻礙的種種規定（當然也有限制這些權力被濫用的種種規定）。秦和西漢，中央政府中司監察的御史大夫地位很高，是副丞相，地方上也有相應職司監察的官吏。但御史大夫職掌很多，管事很雜，以后御史大夫才專司監察。西漢中期，又設司隸校尉糾察京畿，十三部刺史分巡各地。刺史以六條問事，其中五條針對地方官員。唐代監察有多種渠道，好些政府機構內部及彼此間都有互相監察的職能。專門監察機構分臺、諫兩部分，諫官管對皇帝提意見，議論政務得失，常是不痛不癢，作用不大。御史臺則專門為皇帝監督官員，非常重要。御史是皇帝的耳目，直接對皇帝負責，甚至稱可“代天子巡狩”。唐朝御史臺分三院：臺院專門糾彈中央百官，殿院巡視宮禁京城，察院的監察御史，分道巡按州縣。明清御史臺稱都察院，長官都御史官居一品。地方的總督、巡撫也帶僉（副）都御史銜，有監察屬下各級官員的權力。御史特別是分巡各地的巡按權柄很大：第一，可以直接受理人們的投訴，甚至越衙上告。第二，可以獨立辦案，不受地方官員的干擾，可以會同司法機關審案，也可直接處置案件，包括抓人、搜集罪證、審問、定罪、施刑（有時死刑也可先斬后奏）。第三，監察范圍很廣，舉凡行政、軍事、財政、司法乃至官員生活作風都可以管。宋朝以后，御史特別是巡按御史更集中在接受上告、清查案件、平反冤獄這方面，即官員的執法與枉法問題。宋以后，人們稱道歌頌的清官，往往是側重這個方面。第四，溝通民情，中國封建社會，民告官屬于以下犯上，限制很多，唐代越衙上告，多半可不受理，還要受笞刑，先治你個以下犯上之罪。后來到御史那里告狀，限制要少一些，甚至御史巡按一地，出牌“放告”，放開來受理。第五，正因為這樣，對監察官的要求、任用、處罰也就特別嚴格。
原刊《決策與信息》2005年第10期
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