宰輔是歷代帝王治理國家的輔佐大臣，在古代政治體制中發揮著舉足輕重的主導作用。從先秦漢唐，一直綿延到宋代， 宰輔制度有一個漫長的歷史發展過程。當研究者的眼光定格在某一特定“時段”時，首先應該追溯這一制度的歷史演變過程。

第一節 漢唐宰輔制度之沿革

　　中國古代宰相制度，經歷了“三公制”、“三省制”、“內閣制”之三個階段變化，從兩漢至隋唐，正處于前兩個階段的演變轉化過程之中。司馬光等曾簡單回顧兩漢魏晉南北朝的宰相制度發展歷程，說：

　　西漢以丞相總百官，而九卿分治天下之事。光武中興，身親庶務，事歸臺閣，尚書始重，而西漢公卿稍已失職矣。及魏佐漢，初建魏國，置秘書令，典尚書奏事。文帝受禪，改秘書為中書，有令、有監，而亦不廢尚書。然中書親近，而尚書疏外矣。東晉以后，天子以侍中常在左右，多與之議政事，不專任中書，于是又有門下，而中書權始分矣。降及南北朝，大抵皆循此制。 （《長編》卷431）

　　如果要透徹地理解兩宋的宰相制度，就必須對這一段歷史有個簡單回顧。

　　1、宰相

　　宰與相原來不是一個固定詞組，先秦時它們分別獨立使用。

　　“宰”，在先秦血緣氏族社會中，最初是指掌管家務的總管，《韓非子·說難》云：“伊尹為宰，百里奚為虜，……此二人者，皆圣人也，然猶不能無役身以進，如此其汙也。”春秋時期，家就是國，家臣就是國家官員，所以，“宰”就成為官吏的通稱，如冢宰、內宰、里宰等等。其中，“冢宰掌邦治，統百官，均四海”，為六卿之一，位置已相當于后代的宰相。冢宰又被稱為“大宰”、“太宰”，簡稱“宰”。

　　“相”，原有“輔助、扶助”之義，后用作官稱。春秋戰國時期，“相”的含義比較寬泛，大約指輔佐君王之責的大臣。其后，“相”義漸趨明朗，其義與統領百官的“冢宰”相同。《呂氏春秋·舉難》稱：“相也者，百官之長也。”《左傳》襄公二十五年載：“慶封為左相”。在這個意義上，“宰”與“相”是同義詞。后人也將天子的輔佐之臣通稱為“相”，《晉書·職官志》說：“成湯居亳，初置二相，以伊尹、仲虺為之。”《管子》稱：“黃帝得六相而天地治。”《路史》稱“舜得十六相而天地治。”等等。

　　“宰相”一詞連稱大約是在戰國時期。《莊子·盜跖》“今謂宰相”句所指的是一般的貴人。《韓非子·顯學》稱：“故明主之吏，宰相必起于州部，猛將必起于卒伍。”這里的“宰相”所指的還只是與武將對稱的文臣。《呂氏春秋·制樂》說：“禍當于君，雖然，可移于宰相。”將“宰相”與“君”對舉，含義已接近于后人所理解的。此后，歷代一直沿用。

　　中國古代，“宰相”僅僅是一個通稱或俗稱，除了遼代以外，“宰相”從來不是正式官名（遼國官職分南北院，有北宰相府、南宰相府，各有左右宰相）。所謂的“宰相”，是指歷代輔佐皇帝處理國家政務、行使中央職權的官員，其職權特點是統領百官、總攬政務。“宰輔”則是指宰相和他的副手組成的一個核心領導機構。宰相副手的官稱繁多，如西漢的“御史大夫”、宋代的“參知政事”等等，某些朝代將他們合稱為“執政”。所以，“宰輔”也可稱為“宰執”，都是指宰相和他的副手們。

　　2、 三公制

　　中國古代大一統的王朝是秦朝開始建立的，其中央官職中設“丞相”之職。《史記·秦本紀》載：秦武王二年（前309）“初置丞相，樗里疾、甘茂為左右丞相。”秦始皇統一全國，沿襲前制，設左右丞相。但秦朝壽命短暫，而且資料匱乏。代之而起的西漢，最初沿襲了秦朝官職。所以，秦朝的宰輔制度可以略而不提，直接從西漢談起。

　　西漢前期沿用秦制，以丞相、御史大夫、太尉為宰相，習慣上被稱為三公。

　　丞相：又名相國，“掌丞天子，助理萬機”（《漢書·百官公卿表》），事無不統，集政權、軍權、財權于一身。《唐六典》卷1說：“秦變周法，天下之事皆決丞相府。……漢初因之。”置兩員時分左右，以左丞相為首相。或更名為相國。秦始皇尊呂不韋，特置相國，故丞相與相國雖說是一官異名，然以相國為尊，如曹魏時司馬師兄弟為相國即此意。漢文帝時周勃罷，以陳平為左丞相，后遂專置一相。

　　御史大夫：“掌副丞相”（《漢書·百官公卿表》）。丞相獨置一員時，御史大夫其實就是次相。《漢書·朱博傳》說漢高祖“置御史大夫，位次丞相，……總領百官。”

　　太尉：“掌武事”（《漢書·百官公卿表》），與丞相地位相等。西漢時丞相權力極大，武事亦屬其職掌范圍，故往往侵奪太尉的職權，架空太尉。所以，太尉一職經常空而不設。據《漢書》統計，漢初至武帝建元二年（前139），任太尉者只有五人，約有三分之二的時間空而不設。漢宣帝說：“太尉官罷久矣，丞相兼之，所以偃武修文也。”（《漢書·黃霸傳》）以丞相兼管太尉職事，顯然又體現了漢代統治者的治國思想。

　　上述“三公”是后人對其的一種歸納稱呼，其中因太尉不常設，時人則將丞相與御史大夫合稱為“二府”。

　　“三公”之稱也是一種歷史悠久的流行說法。戰國以來以“三公”為輔佐天子的最高官吏，而具體所指又眾說紛紜。西漢初期將負有宰相職責的丞相、御史大夫、太尉稱之為“三公”，但三公之間地位并不平行，以丞相為核心。漢成帝綏和元年（公元前8年）變革宰相制度，太尉改稱大司馬、御史大夫改稱大司空，與丞相合稱“三公”，“分職授政”，地位平等，三公鼎立的制度得以確立。漢哀帝元壽二年（公元前1年）又將丞相改為大司徒，與大司馬、大司空合稱“三公”，以大司馬居首。東漢立國，采用了三公鼎立制度，以太尉、司徒、司空為三公，其后，“三公”官制又有反復改變，所領職事大致相同，皆為宰相之任。不過，也是從東漢光武帝開始，尚書權力不斷擴張，逐漸取代宰相，三公也因此緩慢演變成為一種榮譽虛銜，不再是握有實權的職事官。至宋代，仍保留三公稱號，作為加官或寄祿官階，大都是對宰輔表示優寵的措施，前期以太尉、司徒、司空為三公；政和二年（1112）后，以太師、太傅、太保為三公。

　　3、三省制

　　相權與帝權是一對既統一又沖突的矛盾。國家政權的正常運作要求在皇帝的專制之下宰相有效地行使職權，而宰相權力的擴大又必然削弱帝權。皇帝既依賴宰相治理國家，又對宰相存有疑忌之心，不時地采取各種措施限制相權，把剝奪回來的種種中央行政大權交給自己身邊的親信。于是，相權就逐步轉移， “三公制”因此也就逐漸演變為“三省制”。 皇權與相權的矛盾沖突，是宰相制度從“三公制”到“三省制”演變的內在推動力

　　①、尚書省。

　　“尚書”的設置在秦朝時就已經有了，《宋書·百官上》說：“秦世，少府遣吏四人在殿中主發書，故為之尚書。” 又說：“秦時有尚書令、尚書仆射、尚書丞。”所謂的“發書”，有兩種解釋：一說是啟發文書，即臣下進呈的奏章，皆由尚書開啟審讀，向皇帝報告；一說是發布詔制，即皇帝下達的命令文告，都經尚書抄寫登記，然后頒發。不管那種說法，都可以看出：“尚書”是皇帝身邊親近的司秘書之職的官員，或者說是皇帝的私人秘書。

　　漢武帝強化君主集權，侵奪“二府”的權力，尚書的職權大大擴張，越來越多的相權轉移到尚書的手中。見于兩漢史書最早的一例是霍光“領尚書事”，武帝去世后，霍光主持朝政，“領尚書事”成為實際上的宰相。此后，輔政大臣凡有權處理機密政務者，常常兼有此頭銜。這就發展成為“領尚書事”制度。“領”，即“治理”之意。

　　“領尚書事”之外，又有“平尚書事”。“平”即“評議、討論”之意，地位在“領尚書事”之下，對尚書事務具有參議、評議權。

　　西漢的“領尚書事”，除霍光作為特例外，基本上仍然是皇帝的私人秘書機構，機構設置也比較簡單，只是部分地侵奪相權，處于尚書省的形成階段。他們的位置在宰相之下，并沒有完全侵奪宰相的職權。

　　東漢光武帝則收三公之權，交與尚書，尚書的權力再度大大膨脹。 《唐六典》卷1稱：“及光武親總吏職，天下事皆上尚書，與人主參決，乃下三府。”此時，尚書在某種程度上已經發揮了宰相的作用。尚書的機構和官吏設置，也大大擴張，其機構名稱為“尚書臺”。大約有令一人、仆射一人、尚書六人，稱為“八座”。還有丞、侍郎、令史等部門長官。但東漢尚書分曹不穩定，成員多變化，說明當時尚書組織還處在不斷自我完善階段。

　　許多史學家指出，東漢以來的三公，不僅僅是名義上或制度上的宰相，而且，在實際權力運作過程中，依然執行著相當部分的相權。史書上形容的三公與尚書的關系，有被夸大之處①。這是尚書機構發展和權力形成過程中的正常現象。尚書與三公的權利還處于此起彼伏的交替狀態之中。這種狀況一直持續到西晉。

　　曹魏后期，司馬氏篡權，他們以“錄尚書事”的名義總攬朝政，尚書臺已經成為真正的宰相機構，尚書臺長官也就成為事實上和名義上的宰相。西晉延續這種制度，三公才真正地成為虛銜，而與宰相職權無關。 西晉還有“八公”的官銜，即太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司馬、大將軍，然必須“錄尚書事”兼“中書監令”者，始能參與機密，為真宰相。尚書省的建制、職官、職責，至此已經基本上形成。

　　②、門下省。

　　“門下”在古代是一種泛稱，與屬下含義相近，常常用來指長官的親信。但它與皇宮相聯系時，意指“宮門之下” 或 “禁門之下”，即與“禁中”是同義詞。漢代凡入值宮殿、掌管宮內內勤事務的官吏，大都屬門下的范圍。隨著歷朝皇帝加強君權措施的貫徹實行，禁中的決策作用顯得越來越重要。

　　門下省的形成和發展，與侍中一職的演變有關。 侍中，在西漢只是一種加官，沒有定員。 這些官員往往是皇帝身邊的親近大臣，很得皇帝信任。應劭說：“入侍天子，故曰侍中。”漢武帝以前，他們更多地是在生活上照顧皇帝，而不參與政治。漢武帝以后，侍中作為重大決策之參謀、顧問人員，逐漸參與政事。東漢時，侍中成為正式職官，但依然沒有固定員數、職掌、機構。《通典·職官三》說：“門下省，后漢謂之侍中寺。”此時的侍中寺，據理解僅僅是侍中在禁中的值班室。東漢侍中，已經不斷參與宮廷機密事務，其主要職掌是“掌侍左右，贊導眾事，顧問應對。”（《后漢書·百官志三》）至東漢末年，侍中地位大大上升，有了固定的員數、職掌、機構，成為皇帝最親近的官員。當時設侍中六員、侍中侍郎六員，他們接管“宦官所領諸署”，照料皇帝日常起居飲食，并兼有私人秘書的部分職責。

　　曹魏之侍中，已獲得宰相的部分職權。曹操挾天子以令諸侯時期，所薦留守大員，皆兼侍中以自重。 其時，侍中的主要職責是侍從左右，起參謀、諫諍作用。西晉因其掌管門下眾事，始正式名其為門下省，明確規定其職掌是“備切問近對，拾遺補闕”（《晉書》卷24《職官志》）。東晉大將軍王敦官侍中，自稱“臣備位宰輔”（《通典》卷21《職官典》注三），門下省作用進一步加強，成為朝廷的“舌喉機要”，職掌出納王命，即發布詔令須經門下省審核， 《唐六典》注稱其“掌詔令機密。”此時，門下省的建制、職官、職權，也已經基本確立。

　　北朝職官制度，大都仿效南朝。北魏孝文帝改革時，門下省的作用得以加強，后人認為此時的門下省具有了真正宰相的權責。

　　③、中書省。

　　“中書”之稱在西漢已經出現，原來叫“中尚書”。以士人充任稱尚書。以宦官為之則稱中尚書，掌管文書，通奏章，即以宦官身份在禁中工作的尚書人員。當尚書臺逐漸獨立、成為越來越正式的宰相機構時，中書也就逐漸從中獨立出來，承當起原來尚書的部分職責。

　　漢宣帝時，中書在政治上的作用加強。霍光死后，宣帝與領尚書事霍光的侄孫霍山的矛盾加劇，便竭力使中書替代尚書，“上令吏民得奏封事，不關尚書。”“使中書令出取之。”（《漢書·霍光傳》）自此，宦官權力漸重。漢元帝在位多病，居后宮，不常見群臣，寵任中書令石顯，中書權力進一步擴大。

　　中書省的出現，還與秘書監機構緊密相關。東漢末年，曾設秘書監，掌圖書檔案。曹操受封魏王，在王府設秘書監，改用“文學通識”之士人任秘書令，增加了“典尚書奏事”的職責，負責起草機要命令，已掌管了部分秘書職責。曹丕代漢建魏，遂改秘書監為中書，另置秘書監，仍專掌圖書秘記。也就是說，此時的中書，是將皇帝機要秘書的職責獨立出來。

　　兩晉承襲中書制度，中書權力進一步擴大，時而凌駕尚書臺之上，成為實際上的宰相。最典型的例子是荀朂因功由中書監升任尚書令，“惘惘悵恨”，對賀者說：“奪我鳳凰池，諸君賀我耶？”（《晉書·荀勖傳》）馬端臨《文獻通考》說：魏晉以來，“凡任中書者，皆運籌帷幄、佐命移祚之人。”至南朝，寒族崛起，中書監、令逐漸演化成清閑無事的榮譽頭銜，而由中書舍人代替他們發揮作用。

　　④、三省制的建立。