第二節(jié)
三司歸屬中書領導
宋代帝王建立三司制度，是為了收繳地方財權、以達到集中財權的目的，而不是分宰相之權。宋太祖曾問趙普說：“自唐季以來，數(shù)十年之間，帝王凡易十姓，兵革不息，生靈涂地，其故何哉？吾欲息兵定長久之計，其道如何？”趙普認為唐末五代之亂，“無他，節(jié)鎮(zhèn)太重，君弱臣強而已�！彼�，對策是“惟稍奪其權，制其錢谷，收其精兵，則天下安矣。”（《邵氏聞見錄》卷1）北宋開國兩朝皇帝所要努力做到的就是收取地方兵權、財權，強化中央集權。在財政管理方面，“制其錢谷”是朝廷的宗旨。太宗時，做到了“外州無留財，天下支用悉出于三司”（《長編》卷34）。三司制度的成功行使，使得三司使的位置在朝臣中也被突出出來，《宋史》卷162《職官志》便稱三司使“位亞執(zhí)政，目為計相”。這里有兩點值得注意：第一，三司使的官位在執(zhí)政（參知政事、樞密使、樞密副使等）之下，即不在宰輔之列。第二，三司使僅僅是因為作用重要而被人們視同相輔。所以，三司使往往也是執(zhí)政的最佳候補人選，《容齋續(xù)筆》卷3載：“國朝除用執(zhí)政，多從三司使、翰林學士、知開封府、御史中丞進拜，俗呼為‘四入頭’。”而且，朝廷也有意從三司使的位置上選拔宰輔，《古今源流至論》前集卷9《財計》說：“國朝呂申公之任禁掖，必先除戶部；蔡文忠之參大政，必先除三司使，此古者冢宰理財之意也�！�
三司是否歸屬宰相領導，《宋史·職官志》中沒有明確說明，后人則眾說紛紜�；蛞詾槿惊毩⒂谥袝紫嗟念I導之外，掌管財政大權，這是宋代相權削弱的重要因素之一。這種觀點曾被史學界普遍接受。
然而，依據(jù)史料分析，三司當歸屬中書領導，他們之間有上下級的直屬關系，三司分宰相財權的說法很難立足。慶歷四年（1044）八月，參知政事范仲淹向仁宗建議，要求對歸屬二府領導負責的朝廷政務做一大致分工，讓每一位輔臣負起具體的職責，他說：“臣請仿前代，以三司、司農、審官、流內銓、三班院、國子監(jiān)、太常、刑部、審刑、大理、群牧、殿前馬步軍司，各委輔臣兼判其事�！保ā堕L編》卷151）所列舉的下屬部門，三司赫然首當其沖。如果再從宋代史料中爬梳三司制度的運作過程，也能夠清晰地發(fā)現(xiàn)三司歸屬中書領導這一事實。
1、三司的人事任命權操縱在中書手中。
一個職能部門是否獨立，重要的是看它有否用人權。它的部門最高長官之任命是否出自皇帝獨斷，爾后，部門長官又有任命下屬各級官吏的權力。也就是說，皇帝委專任于部門最高長官，部門長官又對下屬的任命負一定之責，形成一個上下相維、自行運轉的獨立體系。以此標準來衡量三司體制，就能明顯看出三司機構與中書的從屬關系，在皇帝和三司使、以及三司僚屬之間，還間隔著宰相一層領導關系，由宰相掌握著三司的用人權，中書應該是三司的直屬上級單位。
①、三司使的任命。
從理論上來說，高層官僚的任命權都掌握在皇帝手中。上文已經討論了宰相代行用人決策權的問題，這里，有一個前提，一定是宰相所管轄的部門，宰相才可以代替皇帝行使用人決策權。如樞密院、臺諫等非宰相下屬部門，宰相一般說來不能過問它們的任命。
三司部門最高長官三司使的任命，從操作過程來看，都是要經過宰相的，它與其它中書下屬部門一樣，首先由宰相推薦合適人選名單，再由皇帝定奪。康定元年（1040）九月，“中書進擬三司使”，仁宗提議由葉清臣權三司使公事（《長編》卷128）。慶歷八年（1048）四月，葉清臣再次出任權三司使，《長編》卷164解釋說：
咸平末，并三部為使，官輕者則為權使公事。康定初清臣已為權使公事，今再領三司，當為使，而又為權使，中書誤也。自是，遂分權使與權使公事為兩等。又，三司使舊班在翰林學士之上，權使即與正同，三司使結銜，皆在官職之上。及是，宰相陳執(zhí)中欲抑清臣，降敕時移權三司使在職下結銜，其后遂班翰林學士之下。
從葉清臣兩次出任三司長官的情況來看，操作過程如下：中書宰相進擬人選名單，皇帝拍板決斷，再由中書“降敕”宣布。皇帝的最后決斷，如果成為象征性的手續(xù)過程時，宰相就代使了決策權。這就是上文討論宰相職權時所涉及的問題。宰相也確實在其間攙雜私意，如陳執(zhí)中為抑制葉清臣，竟悄悄變更成規(guī)�；实v元年（1049）三月，葉清臣與判大名府賈昌朝發(fā)生爭執(zhí)，“宰相欲兩中之”，徙賈昌朝判鄭州、葉清臣知河陽（《長編》卷166）。葉清臣最后離開三司職位，還是因為宰相的排斥。
宰輔引用、任免三司使或三司長官因宰輔之故得以任職、罷免的事例在宋代屢屢出現(xiàn)。太祖時，權判三司趙玭“與宰相趙普不協(xié)”，因此解職（《長編》卷8）；張澹因為附會參知政事盧多遜而得權點檢三司公事（《長編》卷15）。真宗時，參知政事“丁謂以符瑞、土木迎帝意，而以（林）特有心計，使干財利佐之。”（《宋史》卷283《林特傳》）引林特為權三司使。天圣四年（1026）九月，“時三司闕官，中書議除人”，后根據(jù)仁宗意見，用王博文為戶部副使（《長編》卷104）。“嘉祐中，梁莊肅公克家為相，以益州路轉運使張掞為三司副使”（《東軒筆錄》卷12）。嘉祐四年（1059）三月，包拯“嘗自至中書，詬責宰相，指陳前三司使張方平過失，怒宰相不早罷之。”（《長編》卷189）嘉祐七年（1062）四月，“知荊南府、工部侍郎李參為群牧使。執(zhí)政初議，欲用參為三司使，（參知政事）孫抃獨不可，曰：‘此人若主計，外臺承風刻削，則天下益困弊矣。’乃不果用�！保ā堕L編》卷196，又見《東齋記事》卷3）
即使是皇帝欲更換三司使，也須獲得宰相的同意。英宗親政后，不滿三司使蔡襄，曾一再要求宰相更換人選，韓琦等共奏說：“三司事無闕失，罷之無名，今更求一人材識、名望過襄者，亦未有�！币虼耍滔逵掷^續(xù)任三司使。最后，英宗的意見得到貫徹，也是在不斷堅持獲得宰相同意之后的事情（《長編》卷204）。熙寧三年（1070）八月，“三司副使闕，執(zhí)政擬用（傅）堯俞”，參知政事王安石“惡堯俞不附己，故專以資序抑之”，最后以傅堯俞權發(fā)譴鹽鐵副使。不久，神宗又對王安石說：“三司副使不才，如何更擇人”，王安石則干脆認為三司是多余設置的機構，“三司所治，多是生事以取賂養(yǎng)吏人”，為后來的歸并三司之官制改革做好了輿論準備。（皆見《長編》卷214）熙寧五年（1072）六月，以王克臣權發(fā)遣鹽鐵副使，也是神宗與宰相王安石商議的結果（《長編》卷234）。
②、三司的其他官吏之任免。
宰相既然是三司部門的直屬上級，因此，三司其他官吏的任命和罷免，宰相或中書部門也有權過問，或直接負責。這方面史料在宋代史籍中也是大量存在的。天禧三年（1018）十月，“中書言三司判官、轉運使副秩滿當遷者，但進士及第或帶館職者，皆欲授名曹。從之�！保ā堕L編》卷94）天圣二年（1024）六月，朝廷明令“三司檢法官自今有闕，令流內銓依公揀選，保明以聞，其三司使副無得復舉�！保ā堕L編》卷102）剝奪了三司使副推薦下屬的權力。景祐二年（1035）九月，仁宗因為“三司胥吏猥多，或老疾不知書計”，派人進行選擇淘汰工作，“已而，三司后行朱正、周貴、李逢吉等數(shù)百人，輒相率詣宰相呂夷簡第喧訴，夷簡不見。又詣王曾（時為集賢相）第，曾以美言喻之，因使列狀自陳�！保ā堕L編》卷118）三司胥吏聚集宰相家鬧事的原因就是因為中書是三司的直屬上級�？梢韵胂�，如果樞密院或臺諫發(fā)生類似事件，被精簡者決不會跑到宰相家鬧事。陳執(zhí)中為昭文相，也進行過類似的機構精簡淘汰工作，“三司勾當公事及監(jiān)場務官，權勢所引者，皆奏罷之，內外為之肅然�！保ā端问贰肪�285《陳執(zhí)中傳》）然陳執(zhí)中卻喜以私恩用人，御史何郯說：“向傳式不才，累被人言，不可任以要劇，而執(zhí)中以私恩用傳式至三司副使；呂昌齡曲事執(zhí)中寵嬖之兄弟，至為三司判官”（《長編》卷165）�！稏|軒筆錄》卷13亦載：“劉沆為集賢相，欲以刁約為三司判官，與首臺陳恭公（執(zhí)中）議不合，劉再三言之，恭公始允。”熙寧四年（1071）八月，神宗與王安石討論三司判官人選問題，認為“數(shù)易職司不便”，王安石則認為“其稱職者，乃可久任”，神宗最后還是聽取了王安石的意見，更換了戶部判官（《長編》卷226）。
甚至，三司官員的具體設置，機構的調整，宰相也要提供方案或提出意見，幫助皇帝決策。真宗時，宰相王旦認為三司“三部勾院為一司，實為繁劇，縱使重官為之，徒益事勢，于勾稽則愈疏矣。若復分三部設官，選才力俊敏者主之，庶乎分減簿領，稍得精意�！币庖娏⒓幢徽孀诓杉{。（《長編》卷87）皇祐五年（1053）九月，“罷三司提舉司勾當公事官，從宰臣陳執(zhí)中所奏也�！保ā堕L編》卷175）
三司使當然有推薦下屬的權力，如慶歷二年（1042）正月，“用三司使姚仲孫請，以度支判官、刑部員外郎、秘閣校理范宗杰為制置解鹽使�！彼脑�，“以度支副使楊日華為鹽鐵副使，施昌言為度支副使。初，權三司使姚仲孫言度支比鹽鐵為繁，而日華以疾數(shù)在告，且薦昌言，故改之�！保ā堕L編》卷135）但三司使的用人建議權，一般是在宰相的許可之下行使，是每一個部門長官對屬下的正常推薦。
大量史料說明，三司用人權在于宰相，而不在三司使。從用人權的角度考察，三司隸屬于中書的關系十分清楚。
2、中書及二府對三司負領導責任。
在用人權之外，中書與三司的上下級關系也十分清晰，中書對三司負有領導責任。從三司的財政立法、行政領導等各個方面，都能說明者一點。
①、三司的財政立法權聽命于二府。
三司如果獨立于宰相的領導之外，直接接受皇帝的“委任”，必須能夠自行決定財政制度、以及擁有采取與此相關的系列措施權。這樣，三司長官才能面對皇帝，獨立地對三司的全面事務負責。如果上述權力操縱在宰相手中，那么，對皇帝負責的只能是中書，中書是議定制度、做出決策的機構，三司則就為其下屬的執(zhí)行機構。
揆之史實，宋代三司立法權基本上是由中書宰相操縱，而且，財政與軍政也密不可分，所以，有時還要求樞密院參預三司立法權的商議討論。如慶歷七年（1047）二月，三司使張方平認為仁宗對臣下的具體政務干涉過細，要求“自余細務，合下三司提舉司、開封府等處者，只乞傳宣中書、樞密院札下逐處有司”（《長編》卷160）。三司部門長官的請求，已經將皇帝、二府、三司之三級領導關系交代得清清楚楚，三司是直接歸屬中書管轄的。
從大量的史料爬梳中可以發(fā)現(xiàn)，三司的財政立法權必須通過中書，經中書頒布為條規(guī)，三司僅僅是下屬的執(zhí)行單位。例如：
至道元年（995）五月，太宗“召三司孔目官李溥等二十七人，問以計司錢谷之務�！轮惺寡核椭袝尬迦站咦��！薄袄钿叩葪l上三司利害七十一事，中書參校其四十四事可行，遂著于籍，其十九事令（三司使）陳恕等議定而后行之�！保ā堕L編》卷37）景德四年（1007）五月，宰相王旦對真宗“言淮南榷酤”，“且言諸路各置轉運使，復遣官檢舉酒稅，競以增益課利為功，煩擾特甚”，真宗因此“詔三司取一年中等之數(shù)，立為定制，自今中外勿得更議增課，以圖恩獎”（《長編》卷65）。大中祥符六年（1013）正月，詔“茶鹽酒稅等事，并令中書、樞密院參詳施行”（《長編》卷80）。大中祥符九年（1016）十月，真宗派員“與三司同共定奪”茶鹽制度，要求“送中書門下參詳”（《長編》卷88）。天圣元年（1023）正月，命三司使李諮等“較茶、鹽、礬稅歲入登耗，更定其法，遂置計置司，以樞密副使張士遜、參知政事呂夷簡、魯宗道總之�！保ā堕L編》卷100）仁宗慶歷初，知諫院張方平上言云：三司應該“革因循之弊，旋具事節(jié)，先到中書、樞密院開陳商量，必久遠可行者，奏上取裁。”（《長編》卷135）慶歷六年（1046）十一月，三司欲悉榷滄、濱二州鹽，朝廷已經同意而令未下，新上任的權三司使張方平立即反對，認為河北鹽課已“均之兩稅錢”，現(xiàn)在的措施“豈非再榷乎”？而且，鹽貴之后，就會導致“契丹常盜販不已”，“敵鹽滋多”，利在契丹。仁宗立即醒悟，對張方平說：“卿語宰相立罷之”，張方平則回答說：“法雖未下，民已戶知之，當直以手詔罷之，不可自有司出也�！比首凇凹疵狡矫茏衷t下之”（《長編》卷159）。這一次可以繞過宰相是因為情況特殊，正說明平日三司法令皆必須通過中書宰相。慶歷七年（1047）十二月，三司使張方平上疏言理財弊病，結尾說：“權諸利害，至于根本，則關配動靜，臂指伸縮，乃系二府，非有司所預。謹具大略，乞下中書、樞密院審加圖議，裁于圣斷”。其后，張方平又有所建議，結尾亦云“伏望令中書、樞密院檢會臣前奏，審加計議，裁于圣斷”（皆見《長編》卷161）。這段話明確告訴我們三司的立法權在二府。嘉祐三年（1058）九月，朝臣議論茶葉通商之利，或上言“請罷給茶本錢，縱園戶貿易，而官收稅租錢與所在征算歸榷貨物，以償邊糴之費，可以疏利源而寬民力”，“宰相富弼、韓琦、曾公亮決意向之，力言于帝”，仁宗因此命“三司置局議之”（《長編》卷188）。熙寧三年（1070）十一月，中書編修條例所言：“三司年例合科買物色，其可減省，止令在京買之；或歲計物須至下外州軍科買者，著為定式；如式外不時而科買者，須奏定旨�！保ā堕L編》卷217）熙寧三年（1070）十二月，命宰相“王安石提舉編修《三司令式》并《敕》及《諸司庫務歲計條例》。翰林學士元絳、權三司使李肅之、權發(fā)遣鹽鐵副使傅堯俞、權戶部副使張景憲、度支副使王靖、同修起居注李壽朋、集賢校理陳繹，并同詳定”（《長編》卷218）。熙寧五年（1072）三月，中書奏疏言及“通有無、權貴賤以平物價，所以抑兼并”的問題，神宗詔曰：“宜出內藏庫錢帛，選官于京師置市易務，其條約委三司本司詳定以聞�！保ā堕L編》卷231）熙寧六年（1073）正月，宰相“王安石請增三司吏祿”，“上從其請”（《長編》卷242）。熙寧十年（1077）三月，三司討論食鹽官賣，三司長官多“希王安石意”，王安石去職后才罷部分地區(qū)食鹽官賣（《長編》卷281）。元豐三年（1080）三月，“詔中書別議措置三司帳法”（《長編》卷304）。元豐四年（1081）四月，“詔：茶場司條，令中書別立抵擋法”（《長編》卷312）。
以上史料說明兩點：其一，中書是皇帝和三司之間的中介機構，是三司的直接上級領導；其二，三司的條例是否可行，須經中書審定通過，財政立法權掌握在中書宰相手中。其操作過程大約如下：由三司部門向中書提出建議，或議定條例申報中書，中書宰相審核之后，擇重要者或可行者，奏報皇帝，而后再由中書下達指示，著為條例。也有因中書宰輔建議，得到皇帝同意，頒布施行的。
②、中書宰相是三司的行政上級。
三司部門事務，宰相負有直接行政領導責任。在日常工作中，象處理其它直接下屬部門事務一樣，中書經常與三司發(fā)生上下級的領導關系，而從來不會引起人們“侵奪有司”的責備或疑問。如：真宗即位初，“命三司具中外錢谷大數(shù)以聞，鹽鐵使陳恕久而不進，上命輔臣詰之。”（《長編》卷43）這是皇帝通過三司的直接行政領導而過問三司事務；其后，度支使梁鼎曾言“中書喚臣，令計度如何輦運、科撥夏秋二稅者。”（《長編》卷54）又是上級部門召下屬詢問、考察日常工作情況。
甚至，三司的財政收支狀況，宰相可以通盤掌握，皇帝不一定預聞。太后劉氏垂簾期間，對三司庫存“屢欲知之，而宰臣李沆終不以進，慮開人主之侈心”（《山堂考索續(xù)集》卷33《官制門·戶部》）。
三司部門不合理的舉措，作為行政上的直接領導，宰相要向皇帝奏報改正。咸平四年（1001）三月，宰相呂蒙正對真宗說：“備邊經費，計臣之責，近者但委轉運使。至于出入盈虛之數(shù)，計臣或不能周知，此甚無謂也�！闭孀诹⒓础跋略t申警三司，令舉其職，儻聞闕誤，必正典刑�！保ā堕L編》卷48）慶歷二年（1042）三月，“中書言，三司每歲買紅花、紫草各十萬斤，民不能供。詔止買五萬斤�！保ā堕L編》卷135）熙寧五年（1072）九月，檢正中書五房公事曾布言：“乞于三司選吏二百人，專置司磨勘天下帳籍，以至三部勾院亦皆選吏置官，責以審復�！保ā堕L編》卷238）熙寧十年（1077），詔令整頓財政收入支出，“以中書言諸路財賦歲入歲支，轉運司多不疚心，唯稱缺乏，既不可旋考校，宜有會計出入之法，以察增耗，以知有余不足之處也。”（《宋會要·職官》1之19）凡此種種，皆可以說明三司置于中書的領導之下。
三司為中書的直接下屬機構，宋人也有間接言及。熙寧九年十月，“權同都提舉市易司吳安持以父在中書，乞罷領市易都提舉。”當時，吳安持的父親吳充為中書宰相，而市易司則隸屬三司，吳安持要求回避，說明三司與中書有著直接的隸屬關系。而朝臣呂嘉問則認為“百司無非中書統(tǒng)攝”，吳安持沒有必要特地回避（詳見《長編》卷278），這里的“百司”，當然包括三司。
③、中書節(jié)制三司事務。
中書甚至在許多時候直接插手三司事務，或越過三司親自處理財政事務。這是作為三司的直接上級領導部門，對下屬機構干涉過多時所發(fā)生的必然現(xiàn)象。景德四年（1007）八月，“宰臣言今歲豐稔，菽麥甚賤，為富民所蓄，請官為斂糴，以惠農民”，真宗“出內庫錢五十萬貫付三司，市菽麥”（《長編》卷66）。其后，宰相寇準“惡三司使林特之奸邪”，對林特的所為多有攔阻。林特“以河北歲輸絹闕，督之甚急。（寇）準頗右轉運使李士衡而沮特，且言在魏時嘗進河北絹五萬而三司不納，以至闕供，請劾主吏以下�！闭孀陔m不太同意寇準意見，但仍然“勉從其請”（《長編》卷84）。天圣元年（1023）九月，“中書言：‘近歲三司積下勾磨帳籍頗多，至有因循之失，而官物遂無所歸。欲令三部副使催督送司，以歲月為次，仍令舉判開拆司提舉，具每月逐部所磨帳籍以聞�！瘡闹！保ā堕L編》卷101）天圣二年（1024）七月，三司討論茶法，二府大臣也積極發(fā)表意見，得皇帝首肯（詳見《長編》卷102）。慶歷四年（1044）九月，參知政事賈昌朝認為“用兵以來，天下民力頗困”，建議各地“毋得承例折變科率物色，其須科折者，并奏聽裁。即雖有宣媸及三司移文而于民不便者，亦以聞�！钡贸⑼猓ā堕L編》卷152）。熙寧九年（1076）五月，中書要求“令三司支銀絹折算錢十五萬緡，赴熙河路市糧草”；同年九月，中書討論私鑄錢之事，要求“違法納私錢官司，欲令三司依法施行”，皆得皇帝同意（詳見《長編》卷275、277）。
三司在具體事務處理方面的意見如果與中書不同，往往也是中書占上風。如熙寧八年，“三司請廢雜賣場，中書戶房以為不便”，神宗要求三司復議此事，三司即改變主張，因此“復置雜賣場”（《長編》卷269）。宰輔這一系列對三司財政事務的參預和領導，都被朝廷視為正常情況，同樣沒有引起侵權之類的異議。
三司的一般性事務同樣受中書節(jié)制，須稟報中書、申請得旨。如熙寧七年（1074）九月，三司大火，房屋、文書焚燒殆盡，檢正中書五房公事李承之要求三司官吏整理遺留文書檔案，“并具火勢先后，申中書看詳收救并燒失若干，量輕重賞罰。”得神宗同意（《長編》卷256）。熙寧八年（1075）閏四月，“詔三司具未置熙河路買馬場以前買馬錢物歲支若干，于何官司出辦，自用茶博買后如何封椿，申中書取旨。”（《長編》卷263）
宰相對三司事務干涉過多、過細，甚至招致皇帝的批評。熙寧元年（1068）有旨“差后苑工匠造舒國、祁國公主下嫁禮物”，神宗說：“此細務也，不足以累宰職，自今一聽三司裁決�！保ā端螘ぢ毠佟�1之18）
皇帝的類似批評只能換一個角度證明宰相對三司事務的全面干涉，而且，這種批評并不影響宰相對三司的領導作用。神宗時，參知政事王安石得神宗支持，主持變法，目的是富國強兵，所以，變革財政制度是變法的最主要內容。王安石為了避免三司舊機構的拖后腿，另設制置三司條例司，將三司原有的職權攬了過來。雖然反對派的大臣一直要求“將制置條例司與青苗補助之法只歸三司”（《長編》卷210），神宗和王安石卻沒有同意。新機構的設置，是為了宰輔更方便地操縱財政權，當然，這時候的中書已經是由王安石一人做主。
中書宰輔節(jié)制三司事務的更直接做法是由宰輔兼任三司財政部門的長官，上文所引《澠水燕談錄》已涉及這一點。開寶五年（972）十一月，“命參知政事薛居正兼提點三司淮南、湖南、嶺南諸州水陸轉運使事，呂余慶兼提點三司荊南、劍南諸州水陸轉運使事�！保ā堕L編》卷13）次年九月，薛、呂二人升遷為宰相，仍兼三司職事（《宋史》卷210《宰輔表》）。也就是說，北宋前期已開宰輔兼職三司之例。王安石變法，重在改變國家的財政收支狀況，所以，財政機構和法規(guī)的變革首當其沖。《宋宰輔編年錄》卷8載：
熙寧七年（1074）十月，詔三司置會計司，以宰相韓絳提舉。先是，絳奏三司財賦出入之數(shù)無考校盈虛之法，仍乞臣絳提舉而校其增虧，以黜陟官吏能否。而三司使章惇亦乞天下財賦刪修為法，故有是命。（又詳見《長編》卷257）
元豐改制三司歸并于戶部以后，宰相為了更直接地操縱朝廷財政大權，依然需要兼任這方面的職務，其做法與北宋前期宰輔兼三司職務的做法一模一樣。如南宋時期，為了應付戰(zhàn)爭歲月的特殊情況，需要進一步將財權集中到宰輔手中，宰輔兼任財政部門的長官的情況也就比較常見�！冻半s記》甲集卷10載：
隆興初，言者請法有唐之制，命宰相兼領三司使職事。財谷出納之大綱，宰相領之于上，而戶部治其詳。上是之。乾道二年（1166）冬，遂命宰相兼制國用使，參知政事同知國用事。五年二月戊申罷國用司。八年，正丞相官名。夏四月詔“丞相事無不統(tǒng)，所有兼制國用使與參政，更不入銜云。
開禧年間，韓侂胄用兵，曾一度恢復國用使，并增設參計官、同參計官等。韓侂胄被誅后，即廢（《朝野雜記》乙集卷13）。
3、對三司獨立傾向的矯正。
皇權和相權，始終是一對矛盾的統(tǒng)一體�；实蹫榱藬埲「嗟膶崣�，有時直接插手三司財政事務，中書宰相的中介環(huán)節(jié)被忽略，因此造成三司的某種程度的獨立傾向。這種傾向一露頭，臣下馬上就會有“侵奪有司”的異議，而予以及時的諫諍和糾正。至和二年（1055）四月，知諫院范鎮(zhèn)言：
伏見周制，冢宰制國用，唐宰相兼鹽鐵轉運，或判戶部，或判度支，然則宰相制國用，從古然也。今中書主民，樞密院主兵，三司主財，各不相知。故財已匱而樞密院益兵不已，民已困而三司取財不已。中書視民之困，而不知使樞密減兵、三司寬財以救民困者，制國用之職不在中書也。而欲陰陽和，風雨時，家給人足，天下安治，不可得也。欲乞使中書、樞密院通知兵民財利大計，與三司量其出入，制為國用，則天下民力庶幾少寬，以副陛下憂勞之心。此非使中書、樞密大臣躬親繁務如三司使之比，直欲令知一歲之計以制國用爾。（《長編》卷179）
三司或戶部作為獨立的行政部門，雖然歸屬宰輔的直接領導，但畢竟會具有部門的獨立性，對上級的領導會有一種離心力。隨著宋代相權的膨脹，權臣甚至要求消解這些政府重要部門的獨立性。而宋代宰相的職權則是隨著時間的推移不斷地擴張，權臣的意志也最終得以實現(xiàn)，他們最終囊括樞密院、三司之軍權、財權于一身，形成南宋時期權臣獨攬大政的局面。從南宋后期權臣所兼之職中就可以看出他們的權力范圍已經囊括一切，如開慶元年（1259）十月，賈似道拜右丞相，“兼樞密使，依前京西、湖南北、四川宣撫大使，都大提舉兩淮兵甲，總領湖廣、江西、京西財賦，湖北、京西錢糧，專一報發(fā)御前軍馬文字，兼提領措置屯田，判江陵軍府事兼管內勸農營田使”（《宋史》卷214《宰輔表》）。這一連串令人眼花繚亂的頭銜，說明此時的宰相已經將所有的權力，包括中央到地方的財政權力，都進一步地集中到自己手中。
綜上所述，宋代設立三司是為了收繳地方的財政大權，并不是為了分宰相之權。在宋代，三司依然是中書的直接下屬機構，三司的人事任命權、財政立法權都操縱在中書宰輔手中。中書對三司事務插手過多，并沒有引起“侵奪有司”的責難，至多是要求中書充分發(fā)揮下屬部門在所負職責范圍內的具體作用。三司事務越過中書，則會引起相當?shù)姆亲h，而要求得到及時改正。
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