第五節 二府趨同的走勢
從中書或三省與樞密院的兩個角度觀察二府關系問題，發現他們相互間的許多政務與事務交錯相連，彼此參預，根本無法真正使二府各行其是、獨立運行。二府關系之兩難處境，宋人這樣評說：
國朝兩府之職，其周之冢宰、司馬歟？漢之丞相、太尉歟？……中書主民、密院主兵，其事相埒也；中書降麻、密院降宣，其權相等也。將分任其事之為當耶？則軍國大務不當專委，未免如富鄭公之議；抑并其職為中書耶？則兵柄相維，有關大體，又非所以知祖宗建樞之意。嗚呼！分其事固非也，并其職尤非也。必于分之中而有合之理，存于判然不相為謀之際，而實有相貫通者寓，然后可與論設官之深旨歟。（《古今源流至論》前集卷六《二府》）
要做到如此分中有合、合中有分的理想境界，是十分困難的。在實際操作過程中，二府之間的相互參預確實越來越頻繁，其必然趨勢是二府之間某一方逐漸占據主導地位，即中書或三省對樞密院的節制變得越來越顯著。在這個過程中，樞密院的獨立性逐漸被取消，二府漸漸表現出趨同的走勢。
1、取消樞密院，恢復舊制的要求。
宋代的職官制度，承繼唐代而來，宋人也在制度方面時常以唐人為榜樣，學習模仿。樞密院制度，卻不是盛唐的產物，而是唐朝漸趨衰落之后的權變措施。所以，當宋代二府之間發生矛盾、產生弊病的時候，宋人自然回顧盛唐制度，從宰相“事無不統”的角度出發，要求取消樞密院，將軍政大權交還給三省，恢復隋唐舊制。太宗意圖更多地統攬中央行政與軍政大權，特意讓樞密院秉承自己的旨意，完全獨立運行，結果在對契丹的戰爭中幾乎全軍覆沒。二府各行其是的弊端，也在這一系列戰爭中暴露無遺。最早的對二府分權的質疑以及有關宰相節制樞密院軍務的提議，就是在戰爭之后被提出，端拱二年（989），知制誥田錫奏曰：
臣聞前年出師向北，命曹彬以下欲取幽州，是侯利用、賀令圖之輩熒惑圣聰，陳謀畫策，而宰臣（李）昉等不知。又去年招置義軍，札配軍分，宰相（趙）普等亦不知之。豈有議邊陲、發師旅，而宰相不預聞？……今宰相普三入中書，再出藩鎮，重望碩德，元老大臣，人所具瞻，事無不歷。乞陛下以軍旅之事，機密之謀，悉與籌量，盡其規畫。此乃國家大體，君父至公。（《長編》卷30）
仁宗年間，西北邊疆吃緊，宋廷與西夏的戰爭頻繁，二府趨一的問題再次被提上議事日程，臣僚甚至進一步討論是否能夠重新合并二府。慶歷二年（1042）七月，張方平上奏說：
臣竊以朝廷政令之所出，萬事之本原，一統于中書。若樞密院，則古無有也。起于后唐權宜之制，因循相承，兵柄浸重，乃與中書對秉衡軸。至于分軍民為二體，別文武為兩途，宣敕并行，議論難一，事無任責，更相顧望。自古為理，患在多門。況今二府之中，豈盡材猷之士？朝綱內弛，邊事日生，西戎北狄，交有憑陵中夏之志。財用殫窘，百職曠廢。……謂宜講求利害，稽復古制，省樞密院，歸于中書。若又重于改為，則莫若通樞密院之職事于中書。見任樞密院使副，才者留之，不才者去之。其諸房吏史且皆如舊，措置施舍，徐更圖議。（《樂全集》卷20
）
仁宗出于與西夏交戰的需要，接受張方平等臣下的提議，說：“軍國之務，當悉歸中書，樞密非古官。”（《長編》卷137）“然未欲遽廢”，命宰相呂夷簡兼判樞密院、宰相章得象兼樞密使、樞密使晏殊同平章事。慶歷五年（1045），宰相賈昌朝、陳執中罷所兼的樞密使，張方平又多次上奏，退而求其次，強調二府之間應該共同商議軍國大事，說：
臣伏以中書、樞密院分掌軍國之務，其于朝廷，本實一體。若其遠計長慮，思患預防，謀議相通，事始克濟。……臣愚以為中書、樞密院執政之臣，宜時聚首，同議朝務，講求得失。至于邊防處置，將帥遷改，中書理本所當關預。謂凡稍干大事，并從參議而行，所冀各盡公心，上裨國體。（《樂全集》卷20
）
自古已來，歷代之制，三公之職無所不總。……臣愚以為其邊防奏報、軍馬機宜，依舊常且聚廳，每事并皆同議。（《樂全集》卷20
）
嘉祐三年（1058）十二月，劉敞奉旨詳定官制，上札子詳述改制意見，重提二府合并事宜，其中一條說：
唐制無樞密院，自五代用兵，始與中書對掌機務，名體不正，無甚于此。即欲改正官制，當廢院名，以曹事還中書（《長編》卷188）。
北宋諸朝帝王，深刻體會祖宗官制設置的意圖，在二府合并問題上不愿意做原則性的讓步。神宗是北宋最有革新意識的皇帝，他主張變法，重用王安石，于是，臣僚又迎合王安石而寄希望于神宗，郭逢原熙寧五年（1072）七月上《議當去樞府書》說：
夫宰相代天理物，無所不統，未聞特設事局、補除官吏而宰相不預者也，今之樞府是已。臣愚以謂當廢去樞府，并歸中書，除補武臣悉出宰相，軍旅之事各責其帥，合文武于一道，歸將相于一職，復兵農于一民，此堯、舜之舉也。今王安石居宰輔之重，朝廷有所建制于天下，特牽于樞府而不預，則臣恐陛下任安石者蓋不專矣。（《長編》卷235）
這一類的建議仍然遭到神宗的否決，神宗明確表態說：“祖宗不以兵柄歸有司，故專命官以統之，互相維制，何可廢也？”（《宋史》卷162《職官志》）一語道中樞密院設置的實質。所以，官制改革時，特意保留了樞密院。經神宗的分析強調和官制變革的再次確定，以后的臣僚就很少再提二府合并之事。二府分權的不合理性，臣僚們依然有清醒的認識。南宋章如愚甚至歸納說：樞密院“無事之時，清談有余；紛擾之際，一無所用矣”（《山堂考索續集》卷32《官制門·密院虛設》）。北宋中葉以后的大臣，采用了避開表層次的制度爭執而在事實上加速二府趨同過程的更加務實的措施，使二府決策班子在實際運作中合而為一。
上述的恢復古制的要求，從思想根源上來說，與前文所言的要求恢復三省制度的出發點是一樣的，都是一種“厚古薄今”思想的表現。從實際操作來說，也確實能起到減少重疊機構、提高行政效率的良好作用。
2、二府“聚議”與同進呈制度的確立。
在張方平要求二府合并的建議中，本來就有退而求其次的“宜時聚首，同議朝務，講求得失”的二府“聚議”之請求。二府分權，確實弊端叢叢，帝王又不愿意從根本上加以改變，二府“聚議”的方式就成為最好的彌補手段。
讓中書過問樞密院事務，其實從太宗朝就已經開始。太宗與契丹作戰失敗后，意識到二府絕對分治的弊病，稍稍讓中書參預樞密院事務討論。雍熙三年（986）十二月，對契丹作戰再次失利，滄州都部署李繼隆負重要責任，朝廷便“逮繼隆，令中書問狀”（《長編》卷27）。淳化五年（994）十一月，舍人院言：“先是，除授內殿崇班及諸司副使，只樞密院吏送除目，閥閱、爵里并不得知。乞自今詔樞密院件析事狀，送中書作詞頭，乃付院草制。”太宗立即同意執行（《長編》卷36）。這樣，樞密院的用人權就要受到中書的節制。至道二年（996）五月，西夏入侵時，太宗就自覺改正屏除宰相于軍政決策之外的做法，與宰相們討論朝廷應該采取的對策，宰相呂端等紛紛發表意見（《長編》卷39）。
從太宗至神宗五朝之間，是朝臣討論二府合并最紅火的時期。帝王們雖然不接受二府合并的建議，但是，對二府“聚議”的補救性措施則都感興趣，尤其是邊疆發生戰爭需要二府密切磋商之時。皇帝發布詔書令二府聚議，是從真宗朝開始。咸平四年（1001），“邊臣請城綏州，大屯兵積谷，以遏黨項”，朝臣爭論不休，真宗特詔“中書、樞密院會議”（《長編》卷50）。咸平六年（1003），真宗“訪御戎之策”，“因命兩府會議，各以狀聞”（《長編》卷54）。大中祥符六年（1013）正月，“詔自今凡更定刑名、邊防軍旅、茶鹽酒稅等事，并令中書、樞密院參詳施行，以上封者言二府命令互出，或有差異故也。”（《長編》卷80）
仁宗時，則因與西夏交戰，需要二府頻頻聚議，康定元年（1040）三月，“詔參知政事同議邊事”，二日后又“詔中書別置庭與樞密院議邊事。遂置庭于樞密院之南。”（《長編》卷126）慶歷五年（1045），宋廷于西夏簽署和約，宰相們自覺辭去所兼的樞密使之職，但是，幾經離合，皇帝和大臣都意識到民政與軍政完全分離的不合理性，所以，仁宗在同意宰相辭去兼職時，“又詔樞密院，凡軍國機要，依舊同商議施行。”樞密院也請求“自今進退管軍臣僚、極邊長吏、路分兵馬鈐轄以上，并與宰臣同議。”（《長編》卷157）慶歷七年（1047）五月，再次“詔西北二邊有大事，自今令中書、樞密院召兩制以上同議之”（《長編》卷160）。樞密院事務或決策，中書有了越來越多地參與。
而后，皇帝還是一再強調二府聚議的必要性。治平“三年（1066）五月十七日詔：“中書、樞密院自今朔、望會于南廳。”（《宋會要·職官》1之77，《長編》卷208）元豐改制后，議事處所遷至都堂，“樞密院事悉合經門下省審省復奏，然后施行”（《宋會要·職官》1之39）也作為制度確定下來。神宗又對二府的各自職責及應該相互參預的事務做了一個大致規定，“詔釐其事大小：大事，三省與樞密院同議進呈，畫旨稱三省、樞密院同奉圣旨，三省官皆簽書，付樞密院行之。小事，樞密院獨取旨，行訖，關三省。每朝，三省、樞密院先同對，樞密院退待于殿廬，三省始留進呈，三省事退，樞密院再上進呈，獨取旨，遂為定制。”（《石林燕語》卷5）元豐八年（1085）四月哲宗以幼齡登基，再次“詔許樞密院依舊制開便門，與中書省相通，赴都堂議事。”（《長編》卷354）這一系列的詔令，旨在強調二府之間的協作關系，二府互相參預對方的政務、事務，以求在朝廷重大決策上取得一致觀點，提高中央行政效率。
宋代史料中大量以中書、樞密院（元豐改制后為三省、樞密院）名義遞呈的奏疏，就是二府聚議商定后的結果。至此，凡軍國大事須二府協商決定基本上成為定制。二府聚議與同進呈制度的確立，意味著宰相可以預聞軍政，樞密院亦可以預聞民政，達到了二府宰輔共議大政的目的。尤其是三省宰相插手樞密院事務已經獲得制度上的保障，太祖、太宗煞費苦心建立的二府分治制度，很快遭到破壞。
隨著二府相互參預的增多，太祖確定的二府分班奏事制度也顯得越來越不適合時宜。二府各不知道對方所奏之事，當然不利于“聚議”制度。“自元祐以后，漸更元豐之制，二府不分班奏事”（《宋史》卷161《職官志》），合班奏事遂成定制。其實，這種改變從仁宗慶歷年間已經開始，如上引兩府合班奏事時韓琦所言便是一例。神宗熙寧年間，宰相王安石與樞密使文彥博也每每在帝前爭辯朝廷大事。這種改變是二府班子漸趨合一的一個重要步驟。
3、中書或三省對樞密院領導地位的確立。
宋代相權膨脹，歸根結底，是宰相權力的擴大。在宰輔集體領導班子中，宰相處在核心的主導地位，相權每次的膨脹，都要將更多的權力過濾到宰相手中。在宰輔集體領導班子內部，同樣存在著權力向宰相集中的一個過程，二府之間的相互參預越來越多，事實上是宰相一步一步地確立起對樞密院的領導地位。這種地位一經最后確定，二府之兩套決策班子在實踐中就被合并為一套。
如前文所言，二府要求積極協調、密切配合的時候，大都是朝廷面對著某次重大軍事行動。這時候宰相的參預軍政要務決策，實際上是對樞密院的一種領導。這種關系，也是從真宗朝開始建立。對付契丹的整個戰爭過程，以至簽訂“澶淵之盟”，都是在宰相寇準的調度、領導之下完成的，樞密院此時只成為執行宰相旨意的一個機構。
宰相對樞密院的領導地位，神宗朝以來得到加強。神宗是兩宋皇帝中最有進取心的，他初期相當程度地改變了帝王對臣下的猜忌、防范等做法，起用王安石主持變法。新法中的“保甲法”、“保馬法”，都是軍政方面的變革。神宗又不甘心歷來的對外卑躬屈膝的政策，要求采取積極主動的態度對待邊患。所以，神宗時邊塞又發生系列戰爭。神宗仍將邊事專委宰相王安石，凡對外作戰之大政方針、邊疆戰略戰術之布置、邊地將帥之任用、軍中糧草之調運，神宗多與王安石商議確定，極少咨詢樞密院意見。甚至樞密院長官的任命，也要通過王安石，熙寧八年（1075）閏四月，神宗欲用張方平為樞密使，“既批出，王安石將行文書”，然呂惠卿私下告誡王安石說張方平是變法的反對派，王安石遂改變主意，這次任命隨即作罷（《長編》卷263）。熙寧年間多次出現二府合班討論邊疆軍事畢，“樞院退，王安石曰”、“樞密院退，安石白上”（《長編》卷235、238）等王安石留身獨對的局面，神宗最后接受的大都是王安石的意見。王安石則力排眾議，重用王韶，經略邊事，取得了邊塞戰爭的一系列勝利。洮河之役獲勝后，神宗曾解所佩玉帶贈王安石，并且說：“洮河之舉，大小并疑，惟卿啟迪，迄有成功。”（《長編》卷247）此時，王安石對軍政干涉過多，樞密院以為王安石欲以中書吞并樞密院，當他們受到臺諫彈劾時，“樞密使副文彥博、吳充、蔡挺因此不入院”，干脆直接“遣吏送印于中書”（《長編》卷240）。換一個角度說，神宗對宰相委任之專，讓其總攬民政、軍政大權，這樣，方使熙寧、元豐年間的政局煥然一新。
王安石去相之后，神宗改革官制，樞密院的權力削弱被制度化。具體表現為兩個方面：一是樞密院的用人權“并于吏部”，二是兵部“分掌武舉、地圖、車甲之政令”（《山堂考索續集》卷33《官制門》）。從宏觀的角度觀察問題，也就是將樞密院的一部分權力轉移到宰相的手中。
徽宗是兩宋期間自我感覺最良好、對形勢又最無辨析頭腦的皇帝。他自以為治下乃太平盛世，國力十分強大，有足夠的實力對外生事。所以，在位期間發動了系列對外戰爭。朝廷里，權力則集中到權相蔡京的手中，樞密院惟知奉行蔡京旨意。蔡京又“欲兵柄、士心皆歸己”，“禁卒干掫月給錢五百，驟增十倍以固結之。威福在手，中外莫敢議。”（《宋史》卷472《蔡京傳》）宣和年間，宰相王黼置經撫房，“主伐燕之議，置于三省，不復以關樞密院。”（《宋史》卷161《職官志》）樞密院的權利幾乎完全給奪走。
南宋時期，小朝廷始終籠罩在戰爭陰影之中。南渡初年，軍務緊急，為了便于宰相指揮調度，朝廷于建炎元年（1127）特設御營司，“以宰相為之使”，“本以行幸總齊軍中之政，其后遂專兵柄，樞密院幾無所預。”（《朝野雜記》甲集卷10）而且，宰相還時時兼“都督諸路軍馬”之職。《宋史》卷162《職官志》說：“中興多以宰相兼領兵政、財用之事，而執政同預焉。”建炎四年（1130），雖罷御營司，然仍“命宰相范宗尹兼知樞密院”。其間，為了便于指揮，還曾鑄成“三省樞密院印”。
《朝野雜記》甲集卷4載：“三省樞密院印，建炎三年秋鑄，以銀為之。時上命滕子濟權知三省樞密院，扈從隆祐皇太后往豫章，故鑄此印。”紹興七年（1137），又以宰相張浚兼樞密使。“其后，或兼或否，至開禧，以宰臣兼使，遂成永制。”（《宋史》卷162《職官志》）據《宋宰輔編年錄》統計，南宋宰相60位，其中有48位曾兼御營使、知樞密院事、樞密使等職務，只有12位不曾兼軍政要職。
具體地說，建炎元年至紹興二十五年（1127—1155），宰相皆兼樞密使之類的職務。紹興二十五年權相秦檜去世，南北亦因“和議”的簽署而相對緩和，故高宗改變作法，自紹興二十六年至紹興三十二年（1156—1162），宰相不再兼樞密使。孝宗即位，銳意進取，決心北伐收復失地。故自紹興三十二年末至乾道九年（1162—1173），宰相又兼樞密使。乾道九年以后，孝宗銳氣受挫，光宗、寧宗庸庸無為，故宰相或兼樞密使、或不兼，沒有定準。開禧二年（1206），權臣韓侂胄以平章軍國事的身份獨攬大政，企圖通過北伐建立蓋世功勛，故宰相再兼樞密使，遂成定制。咸淳十年（1274）三月，度宗又特地為“師相”賈似道“別置機速房，凡急切邊事先行后奏，賞罰支用亦如之，其常程則密院行之。”（《癸辛雜識》別集下）宰相作為，更加隨心所欲。其間，宰相是否兼樞密使之職，仍然與戰爭密切相關。建炎四年（1130）之前，樞密院基本上被廢棄，這是兩宋時期非常獨特的一段時間。《宋宰輔編年錄》卷14載趙鼎建炎四年除簽書樞密院事，“此前兵政，悉隸御營司，……至是，鼎始檢故事舉行，以正西府之體。”
此外，樞密院長官闕員時，臣僚也要求由中書或三省大臣兼任。元祐四年（1089）七月，知樞密院事安燾丁母憂，樞密院只有同知趙瞻一人，臺諫紛紛認為樞密院不宜“以獨員領之”，提出“宰相以下至右丞，同是執政，皆可兼樞”（《長編》卷430）。
在此期間，樞密院個別得皇帝特別信賴的長官，也試圖擴大權力，不受宰相限制。孝宗乾道年間，張說簽書樞密院事，得孝宗寵信，《宋史》卷392《趙汝愚傳》載：“舊制，密院文書皆經門下省，張說在西府，托言邊機不宜泄，汝愚謂：‘東、西二府，朝廷治亂所關，中書庶政無一不由東省，何密院不然？’孝宗命如舊制。”這種企圖使樞密院更加獨立行使軍政權的作法，已經不符合戰爭年代的需求，所以根本行不通。隆興元年（1163）十二月，大臣要求“樞密院自今以往凡已被旨文書，并關中書、門下”，孝宗立即同意（《宋會要·職官》3之20）。
宰相的大權獨攬，甚至使二府的執政們都無所事事。《宋宰輔編年錄》卷15引《遺史》載：紹興五年，趙鼎、張浚以左右仆射兼知樞密院事、都督諸路軍馬，“浚出視師江上，以行府為名。而鼎居中總政事，表里相應。”參知政事沈與求和知樞密院事孟庾“皆不能平，常曰：‘三省、樞密院，卻乃奉行行府文書邪？’”孟庾托病求去，沈與求也自求離去。有時，樞密院長官甚至成為一種虛銜，如紹興十一年（1141）收三大將兵權，韓世忠和張俊除樞密使，岳飛除樞密副使，都是虛銜。
總之，宋太祖等開國帝王所設想的軍民分政、二府對掌大柄、帝王總攬一切的理想中央權力行使方案，在兩宋時期的絕大多數時間內都不能得到很好的落實。二府之間總是在不斷地爭斗、沖突、干涉對方。在這一場權力爭奪戰中，宰相一方由于處在有利的位置上，所以多占上風。其發展趨勢是二府之間的相互參預越來越多，宰相的“總文武大政”越來越多地成為現實的行為，北宋后期以來，宰相逐漸確立起對樞密院的領導地位，南宋時宰相更是經常兼樞密院長官之職，二府乃至最終合并為一套決策班子。宋人評價這個演變過程，也十分肯定二府趨同的積極作用，《古今源流至論》前集卷六《二府》曰：
蓋自范質、王溥免相之后，而二府之事權裂矣。獲繼遷母之議非細事也，密院知之而中書初未知之；興兵薊門之役非末故也，密院謀之而中書不預聞之，此田公錫抗言密院公事宰相不得預聞、中書政事樞密不得預議，不能無憾于咸平之時也。迨乎景德間，真宗每得邊奏必送中書，于是有共參利害之意，澶淵百萬之師，寇公親扶日，轂尺箠笞之，而北敵幾無只輪匹馬之返。此非景德相通之驗歟？自寇公免相之后，而二府之事權又裂矣。戎酋之降非末節也，而中書初不預知（角嘶羅之事）；元昊之叛非小事也，而邊奏皆不關中書，此丁度力言二府分政若措置乖異，則天下無適從，不能無激于康定之初也。迨乎慶歷間，仁宗因張方平之議，于是宰相有兼樞之職。西邊陸梁之賊，呂、章二公分命名帥戮力平之，而卒致骨寒膽破之謠。此非慶歷兼領之效歟？自賈昌朝、陳執中免相之后，而二府之事權又益裂矣。趙明與西人戰，密院賞功而中書降約束；郭逵修堡柵，密院方詰責而中書已降褒詔，此藤達道深嘆熙寧戰守異議之非也。迨夫元豐詔大事三省與密院同議矣，元祐詔除授諫官三省、密院同進呈矣，然是時邊事利害尤未甚相通者。至建炎間，高宗乃以宰臣張浚兼樞密，而趙鼎亦以左仆射兼之。是時也，國步尚艱，敵勢方張，剗亂而治，支危而安，再植巍巍中天之業者，皆左扶右持之力。此非建炎兼領之功歟？噫！自國初以至中興，其分其合，不知其幾。大抵合之則文武相通，分之則兵政異情。咸平、景德、康定、慶歷、熙寧、建炎之得失可知也，可不審哉！雖然，主民而知兵，此固關天下之大計，密院而不預中書，亦非大臣相維之意。是故，樞使而同平章事，君子以為慶歷之善謀。密司不與三省之差除，議者為元符惜之。
通過上述的簡單排列，這個問題比較清楚。假如將宰相行使軍政大權加以分類，大致可分為三類：一，宰相大權獨攬，樞密院只成為附屬機構。這往往發生在權相秉政時期或戰爭年月。（緊密型）二，二府各行其事，宰相只是在重大軍政問題上參與商議、決策，這種作法符合宋代的“祖宗邦規”，是“正常態”的權利機制運行。（松散型）三，宰相基本被排除在軍政決策之外，這往往發生在帝王頗有才略、要求充分駕御臣僚的情況下，這種情況持續的時間甚短。（游離型）
依據上述分類原則，將兩宋各個階段的二府關系加以排列，大致情況如下：
其一，宋太祖建隆元年（960）至宋太祖開寶六年（973），約13年，緊密型。太祖、太宗、趙普等組成中央核心決策班子。至開寶六年（973）趙普罷相止。其時，平定內亂、開拓邊境，已暫告一個段落，境內只剩下南唐、北漢。太祖初年，雖已不讓二府長官相互兼職，然在實際權力運行過程中，二府還不能真正分開。
其二，宋太祖開寶六年（973）至宋真宗景德元年（1004），約31年，游離型。太祖后期逐漸使二府分立，各行其是，太宗變本加厲地發展了這種作法，真宗初期自然承繼了這種作法。
其三，宋真宗景德元年（1004）至景德三年（1006），約3年，緊密型。此時寇準出任宰相，正值契丹大舉入侵，真宗委全權于寇準，樞密院無所事事。
其四，宋真宗景德三年（1006）至宋仁宗慶歷二年（1042），約35年，松散型。因宋、遼戰爭結束、寇準罷相，二府之間的緊密型關系隨之告一段落。但二府遇重大軍國政務共同商議的制度，已經確立。
其五，宋仁宗慶歷二年（1042）至宋仁宗慶歷五年（1045），約3年，緊密型，因宋、夏戰爭而導致宰相與樞密使相互兼職。兼職者有呂夷簡、賈昌朝、晏殊、陳執中、章得象、杜衍五位。
其六，宋仁宗慶歷五年（1045）至宋神宗熙寧三年（1070），約25年，松散型。這一段時期內，宰相不再兼樞密院職，然宰相過問樞密院軍政已經是名正言順之事，皇帝也多次下詔書令樞密院文書送中書或三省共同商議。
其七，宋神宗熙寧三年（1070）至宋神宗熙寧七年（1074），約3年，緊密型。熙寧三年末王安石拜相，神宗欲對外有所作為，依賴王安石在中央主持、調度，將軍政權也委之宰相，樞密使幾無所預。
其八，宋神宗熙寧七年（1074）至宋徽宗政和二年（1112），約38年，松散型。熙寧七年王安石罷相后，神宗更多地掌握了中央民政和軍政權，即使是王安石熙寧八年再度入相，也已經沒有了第一為相時的統攬一切大政之權力。不過，這一階段的松散型，更接近于緊密型，中書宰輔對樞密院政務和事務有了更多的節制權。
其九，宋徽宗政和二年（1112）至宋高宗紹興二十五年（1155），約43年，緊密型。政和二年蔡京第三次入相，基本上已經統攬了朝廷的一切軍政要務。蔡京致仕以后，繼任的宰相延續了蔡京的做法，大都將樞密院置于自己的控制之下。宣和四年王黼為伐燕之事設經撫房，更是直接由三省獨攬軍權。南渡初期，兵荒馬亂，宰相始終控制軍權。一直到紹興二十五年秦檜去世，宰相基本上都兼御營使或樞密院之職。建炎年間，樞密院幾被廢棄，一切決策由宰相作出。
其十，宋高宗紹興二十六年（1156）至紹興三十二年（1162），約7年，松散型。南北因“和議”的簽署而相對緩和，故高宗改變作法，自紹興二十六年至紹興三十二年（1156—1162），宰相不再兼樞密使。
其十一，紹興三十二年（1162）至宋孝宗乾道九年（1173），約11年，緊密型。孝宗即位，銳意進取，決心北伐收復失，故宰相再兼樞密院長官。
其十二，乾道九年（1173）至宋寧宗開禧二年（1206），約33年，松散型。宰相或兼或否。
其十三，宋寧宗開禧二年（1206）至宋恭帝德祐二年（1276），約70年，緊密型。此后，宰相兼樞
密使，遂成定制。且朝政絕大多數時間被權臣所把持。
統計起來如下，三種類型各占的時間大約如下：緊密型：約146年，北宋約38年，南宋約108年。松散型：約140年，北宋約100年，南宋約40年。游離型：約31年，皆在北宋。根據數字統計，可以得出以下三點結論：第一，二府關系在兩宋時期的發展趨勢是日趨緊密，北宋后期開始，以樞密院分宰相之權的制度構思基本上歸于失敗，至南宋，二府班子多數時間合而為一。第二，樞密院絕對置于宰相的控制之下、二府關系處于緊密型的時間約占兩宋三百余年歷史的一半，其發展趨勢是宰相權力日益膨脹，南宋時期，多數時間樞密院要秉承宰相的旨意行事，宰相最終將樞密院置于自己的領導之下。
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