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第四節(jié)
樞密院參預(yù)軍政以外的政務(wù)
樞密院掌軍政，且有一整套完善的權(quán)力行使機(jī)構(gòu)，這在宋人史書或《宋史·職官志》中已經(jīng)介紹得十分清楚。宋初，武臣意識(shí)到帝王分臣下之權(quán)以便操縱的意圖，恪守本分，不愿過(guò)問(wèn)軍政以外之事。《宋史》卷358《曹彬傳》載：“（曹彬）平蜀回，太祖從容問(wèn)官吏善否，對(duì)曰：‘軍政之外，非臣所聞也。’”這樣的態(tài)度就很合太祖之意。但是，如前所言，二府各行其是之弊端甚多。因此，在權(quán)力的行使過(guò)程中，二府之間的相互參預(yù)也就越來(lái)越多。這種參預(yù)不僅僅是中書對(duì)樞密院的單向性的參預(yù)，而是二府之間相互的雙向性地參預(yù)。
閱讀宋代史料，就能夠發(fā)現(xiàn)不僅僅是宰相干涉軍政，而且樞密院也參與軍政以外的大事、甚至小事的商議或決策。如：
時(shí)二府合班奏事，琦必盡言，雖事屬中書，亦指陳其實(shí)。同列或不悅，帝獨(dú)識(shí)之，曰：“韓琦性直。”（《宋史》卷312《韓琦傳》）
韓琦時(shí)官樞密副使，卻時(shí)時(shí)議論宰相管轄的事務(wù)，仁宗仍以其為忠直。可見，樞密院長(zhǎng)官干涉軍政以外政事，并不會(huì)被認(rèn)為是越權(quán)。
(哲宗元祐六年)樞密院奏事已，韓忠彥問(wèn)：“趙君錫、賈易罷，不知因依，豈非言蘇軾否？”太皇太后曰：“是也，輒將題詩(shī)事誣軾。”（《長(zhǎng)編》卷464）
韓忠彥此時(shí)官知樞密院事，卻過(guò)問(wèn)臺(tái)諫官被罷免之事，太皇太后也不以其越權(quán)，而與其認(rèn)真討論。可見樞密使等參與朝廷其它政務(wù)是一件很正常的事。又：
(哲宗元符三年)上批付三省，以尚書及從官闋，令與樞密院參議。（《長(zhǎng)編》卷520）
文職官員的任命，本應(yīng)該是宰相的行政職權(quán)，然皇帝要求與樞密院商議，三省也并不反對(duì)，可見這么做是符合通常慣例的。
其它如：
（仁宗天圣五年）命參知政事呂夷簡(jiǎn)、樞密副使夏竦修《真宗國(guó)史》。（《長(zhǎng)編》卷105）
（仁宗慶歷三年）詔三司下諸路轉(zhuǎn)運(yùn)司，具析諸州縣差徭賦斂之?dāng)?shù)，委中書、樞密院議蠲減之。（《長(zhǎng)編》卷139）
（仁宗慶歷三年）詔中書、樞密院同選諸路提點(diǎn)刑獄官。（《長(zhǎng)編》卷144）
縱觀歷任樞密使或知樞密院事所為，朝廷一切大政皆參與商議、討論，這也已經(jīng)成為被宋人所普遍接受的現(xiàn)實(shí)。梁天錫先生認(rèn)為樞密使職責(zé)與三省多有混淆之處，如除罷、國(guó)信外交事務(wù)、外族授官襲封、立捕盜賞格等等方面（《宋樞密院制度》第837頁(yè)）。
樞密院對(duì)軍政以外的政務(wù)或事務(wù)之參與，既可以追究其觀念、制度上的歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，又有不同環(huán)境、皇帝個(gè)人好惡等臨時(shí)變化的因素。從樞密院的角度反觀二府之關(guān)系，才能更加清晰地了解二者之間復(fù)雜的糾葛。
1、從樞密院的職官淵源來(lái)看。
從觀念和制度方面考察，首先值得注意的是：宋代樞密院長(zhǎng)官是對(duì)應(yīng)于西漢初年的太尉發(fā)展而來(lái)的。漢代太尉則位居“三公”，是朝廷宰相之一。習(xí)慣上，樞密使（或知院事）也應(yīng)該屬于宰相的范疇。從宋代職官觀念來(lái)說(shuō)，樞密院長(zhǎng)官都是朝廷宰輔，他們與參知政事一起，都被通稱為“執(zhí)政”。此時(shí)，樞密使或知院事雖無(wú)宰相之稱，卻在一定程度上被視為宰相一類的職官，時(shí)人稱其為“樞相”。宋太宗對(duì)宰相李昉等說(shuō)：“中書、樞密，朝廷政事所出，治亂根本系焉。”（《長(zhǎng)編》卷26）所以，宰相“坐而論道”、“事無(wú)不統(tǒng)”等職權(quán)觀念，也適用于樞密院長(zhǎng)官。國(guó)家大事，樞密院都有參與商議、決策的權(quán)力。范仲淹追溯官職沿革說(shuō)：
周制，三公分兼六官之職，漢以三公分部六卿，唐以宰相分判六曹。今中書，古天官冢宰也；樞密院，古夏官司馬也。四官散于群有司，無(wú)三公兼領(lǐng)之重。而二府惟進(jìn)擢差除、循資級(jí)、議賞罰、檢用條例而已。上不專三公論道之任，下不專六卿佐王之職，非法治也。臣請(qǐng)仿前代，以三司、司農(nóng)、審官、流內(nèi)銓、三班院、國(guó)子監(jiān)、太常、刑部、審刑、大理、群牧、殿前馬步軍司，各委輔臣兼判其事。凡創(chuàng)置新規(guī)，更改前弊，官吏黜陟、刑法重輕、事有利害者，并從輔臣予奪。其事體大者，二府僉議奏裁。（《長(zhǎng)編》卷151）
范仲淹將二府長(zhǎng)官對(duì)應(yīng)于古代“三公”來(lái)討論，要求恢復(fù)其“論道”、“佐王”、“僉議”大事之職能。這里，朝廷重大政務(wù)或事務(wù)，范仲淹認(rèn)為必須通過(guò)“二府僉議”。也就是說(shuō)，從制度方面著眼，宋人承認(rèn)樞密院長(zhǎng)官與宰相一樣，有同等的參政、議政權(quán)利。在宋代大臣的奏議中，要求皇帝與二府長(zhǎng)官“坐而論道”、參議大事的議論更加多。例如：
（景祐二年杜衍奏）中書、樞密院之官，是皆選自宸衷，委之柄用，領(lǐng)三事之職，佐萬(wàn)機(jī)之劇，古所謂坐而論道者也。今乃每遇剛辰，得親丹扆，外朝始罷，延英次對(duì)，中復(fù)奏行，只循常務(wù)。以天下之大，民事之艱，恐非數(shù)刻之中可盡研幾之理。欲望圣慈當(dāng)清閑之燕，迭召中書、樞密院兩府臣僚賜坐便殿，俾其極獻(xiàn)替之說(shuō)，酌古今之宜，究治亂之源，達(dá)幽隱之意。（《長(zhǎng)編》卷116）
明智的君主也將召二府“坐而論道”作為開明納諫、勵(lì)精圖強(qiáng)的一種主要措施：
（熙寧二年四月）上令中書、樞密院開門通天章閣，蓋欲與兩府坐而論道也。（《宋宰輔編年錄》卷7）
兩宋時(shí)期的絕大部分時(shí)間里，樞密院的長(zhǎng)官都把參與國(guó)家大政作為自己應(yīng)盡的職責(zé)，二府的職權(quán)顯示出某種重疊。如皇帝有時(shí)直接讓中書和樞密院同時(shí)推薦某一類官員，景德四年（1007）七月，“復(fù)置諸路提點(diǎn)刑獄官”，真宗“命中書、樞密院擇官具名進(jìn)入”（《長(zhǎng)編》卷66）。
有了這種制度觀念的保障，當(dāng)樞密院長(zhǎng)官被排除在朝廷大事商議、決策之外時(shí)，就會(huì)提出異議，甚至是抗議。如《長(zhǎng)編》200卷載：
嘉祐初，韓琦與富弼同相，或中書有疑事，往往私與樞密院謀之。自弼使樞密，非得旨令兩府合議者，琦未嘗詢于弼也，弼頗不懌。及太后還政，遽撤東殿簾帷，弼大驚，謂人曰：“弼備位輔佐，他事固不敢預(yù)聞，此事韓公獨(dú)不能共之耶？”或以咎琦，琦曰：“此事當(dāng)如出太后意，安可顯言于眾？”
嘉祐三年（1058），富弼為昭文相，韓琦為集賢相，富弼經(jīng)常主動(dòng)與樞密院長(zhǎng)官商議朝廷大事。治平初，韓琦為昭文相，富弼為樞密使，韓琦則往往獨(dú)作主張，而不與樞密院商議。時(shí)英宗病愈，韓琦當(dāng)廷要求太后還政，得太后同意后，立即撤簾，如此大事，富弼不得預(yù)聞，故有怨言。
這條史例說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題：一是樞密院長(zhǎng)官參與軍政以外的朝廷大事商議或決策并不是定規(guī)，也不是朝廷的明確制度，而只是當(dāng)時(shí)人們的一種觀念認(rèn)定。所以，沒有朝廷特旨，韓琦就會(huì)獨(dú)斷獨(dú)行，并借口推托而不與樞密院商議；二是樞密院長(zhǎng)官參與軍政以外的朝廷大事決策已經(jīng)成為慣例，在時(shí)人的觀念中認(rèn)為理當(dāng)如此。所以，富弼從前才會(huì)以中書疑事商之于樞密院，而任樞密使不得預(yù)聞大事時(shí)又會(huì)有怨言，他人也因此責(zé)備韓琦。即從觀念上來(lái)說(shuō)，人們認(rèn)定樞密院有參與軍政以外的朝廷大事決策的權(quán)力，卻沒有制度上的保障。這種復(fù)雜的情形，經(jīng)常在朝廷中引起爭(zhēng)論。
例如，治平二年（1065），朝廷就英宗應(yīng)如何對(duì)待親生父親濮王一事發(fā)生“濮議之爭(zhēng)”，中書與臺(tái)諫分成兩大派，侍御史呂誨進(jìn)諫說(shuō)“國(guó)家承五代余弊，文武之政，二府分領(lǐng)。然而軍國(guó)大事，皆得合議。今議崇奉濮安懿王，此事體至大者，而終不謀于樞府，臣所未喻。（《長(zhǎng)編》卷206）又，元符三年（1100）詔三省與侍從官集議“太平興國(guó)二年所用是何服紀(jì)”，樞密院未得參預(yù)，知樞密院曾布與宰相章惇爭(zhēng)議說(shuō)：“密院不與集議，有三不可：太后手詔三省、并陳太妃追冊(cè)、申王加恩、向宗回等進(jìn)官，皆非密院職事，得旨同行，而此獨(dú)不與，一不可也；侍從官皆與議而獨(dú)密院不與，二不可也；三省若同上，密院不可先追，須別班奏事，恐與體未安，三不可也。”章惇同意此說(shuō)，樞密院因此得以參加集議。（皆見《長(zhǎng)編》卷520）前一件事是所謂朝廷大事，諫官要求有樞密院參議；后一件事是小事，樞密院也不甘心被排除在外，而且，從曾布的例舉來(lái)看，樞密院的參與議政范圍是十分廣泛的。
如果不是宰相或樞密使某一方特別攬權(quán)，朝廷大事由二府共同商議決定，是被上下認(rèn)可的通常慣例。皇帝往往將朝廷大事同時(shí)咨詢或告知二府，二府也共同進(jìn)呈有關(guān)朝廷大事的草擬意見。樞密使們儼然享有宰相“事無(wú)不統(tǒng)”的權(quán)力。南宋時(shí)，宰相湯思退對(duì)高宗說(shuō)：“祖宗朝有大政事、大典禮，樞密院皆與議。”（《宋會(huì)要·職官》1之51）明確指出這已經(jīng)成為一種制度。證之以史料：
哲宗暴卒，欽圣太后召二府商議入繼皇位者，宰相章惇主張立簡(jiǎn)王，知樞密院曾布附同太后意見立端王，最終端王得繼位，是為徽宗。其時(shí)，“議草遺制，制詞皆二府所共草定。”徽宗初即位，太后垂簾聽政，然半年后太后主動(dòng)撤簾，“下手書付三省、樞密院，更不候祔廟罷垂簾，更不預(yù)事。”（詳見《長(zhǎng)編》卷520）又，高宗欲使普安郡王入繼大統(tǒng)，與二府商議說(shuō)：“普安郡王甚賢，欲與差別。”而后，“三省、樞密院進(jìn)呈普安郡王加官、移鎮(zhèn)、進(jìn)國(guó)名，及宣制吉日。”普安郡王后來(lái)亦得繼位，是為孝宗。（詳見李心傳《朝野雜記》乙集卷1）其他如二府共同議定“納后六禮”（《長(zhǎng)編》卷464）、“冊(cè)皇后事”（《長(zhǎng)編》卷472）、“同閱渾天儀”（《長(zhǎng)編》卷474）、任命地方官（《長(zhǎng)編》卷499）等等。這類史料在宋代史書中俯拾即是，不再羅列。
2、五代樞密院權(quán)力膨脹的沿襲。
從觀念和制度方面考察還有第二點(diǎn)值得注意者，即樞密院作為皇帝的參謀機(jī)構(gòu)，歷史上權(quán)力曾經(jīng)極度膨脹，完全取代了宰相的作用，宰相反而成為樞密院的附庸。司馬光回顧說(shuō)：
唐末諸司使皆內(nèi)臣領(lǐng)之，樞密使參預(yù)朝政，始與宰相分權(quán)矣。降及五代，改用士人，樞密使皆天子腹心之臣，日與議軍國(guó)大事，其權(quán)重于宰相。（《長(zhǎng)編》卷431）
王銍《默記》卷上也說(shuō)：
五代自朱梁以用武得天下，政事皆歸樞密院，至今謂之二府。當(dāng)時(shí)宰相但行文書而已。
王安石因此評(píng)價(jià)說(shuō)：
五代用武，故政出樞密，宰相備位而已，非治法也。（《長(zhǎng)編》卷211）
五代時(shí)期，樞密使一度已經(jīng)成為實(shí)際上的宰相。宋太祖革除其弊端，使二府分權(quán)、對(duì)掌大柄。然在人們的觀念中，樞密院長(zhǎng)官也是宰輔，可以參議大政、“事無(wú)不統(tǒng)”，已成固定格式，或稱之為心理定勢(shì)。宋代官制列樞密院長(zhǎng)官為宰輔，樞密院長(zhǎng)官參預(yù)朝廷大事決策，被排除在外時(shí)又要提出抗議，都是對(duì)五代官制的一種延續(xù)，或者說(shuō)是人們心理定勢(shì)的一種表現(xiàn)。有時(shí)，皇帝還指派樞密院做一些軍政以外的具體事務(wù)，在朝廷里也并沒有引起異議，而是習(xí)以為常。王栐《燕翼詒謀錄》卷1載：
遠(yuǎn)方寒士預(yù)鄉(xiāng)薦，欲試禮部，假丐不可得，則寧寄舉不試，良為可念。謹(jǐn)按開寶二年（969）十月丁亥，詔西川、山南、荊湖等道，所薦舉人并給往來(lái)公券，令樞密院定例施行。蓋自初起程以至還鄉(xiāng)費(fèi)皆公家。
舉人赴考、公家予以路費(fèi)等補(bǔ)助，完全與樞密院無(wú)關(guān)，卻令樞密院定例施行。因?yàn)槲宕詠?lái)，各地驛站歸樞密院管轄，宋初沿襲之，這是五代樞密院權(quán)力過(guò)于膨脹的一種遺留現(xiàn)象。直到太宗太平興國(guó)三年（978）六月，始“詔自今乘驛者皆給銀牌”，不須“樞密院給牒”（《長(zhǎng)編》卷19），剝奪了樞密院的這方面權(quán)力。
又，端拱元年（988）閏五月，太宗以為進(jìn)士考試不公，“召下第人復(fù)試于崇政殿，得進(jìn)士馬國(guó)祥以下及諸科凡七百人，令樞密院用白紙為牒賜之，以試中為目，令權(quán)知諸縣簿、尉。”（《長(zhǎng)編》卷29）這也是將進(jìn)士考試的有關(guān)事務(wù)交給樞密院的臨時(shí)措施。
而且，在宋初，一些本該隸屬于宰相府的機(jī)構(gòu)沿襲五代舊習(xí)，依然隸屬于樞密院，如通進(jìn)、銀臺(tái)二司。“銀臺(tái)司掌受天下奏狀、案牘，抄寫條目，進(jìn)御發(fā)付，糾其違失。”（《宋會(huì)要·職官》2之37）通進(jìn)司“掌受銀臺(tái)司所領(lǐng)天下章奏、案牘，閤門、京百司文武近臣表疏進(jìn)御，復(fù)頒布之。”（《宋會(huì)要·職官》2之26）通進(jìn)、銀臺(tái)二司如前所言，還掌有以往歸屬門下省的封駁權(quán)。然它們卻一直歸屬樞密院領(lǐng)導(dǎo)，大約在宋太宗后期，二司才合在一處置局，轉(zhuǎn)屬中書門下。這種機(jī)構(gòu)變革的相對(duì)滯后，也使樞密院的權(quán)力擴(kuò)張到其它領(lǐng)域。直到北宋中葉，樞密院的權(quán)力仍然延伸到其它機(jī)構(gòu)，如元豐五年（1082）十一月詔：內(nèi)侍省“都知、押班除授歸樞密院”（《宋會(huì)要·職官》36之18）。這種現(xiàn)象雖然北宋中葉以后越來(lái)越少，但仍說(shuō)明了樞密院的權(quán)力并不僅僅限于軍政。
3、個(gè)人因素的作用。
從人為的原因來(lái)考察，在封建專制的“人治”社會(huì)里，皇帝對(duì)某一位宰輔的特別信任往往導(dǎo)致權(quán)力的傾斜。沒有嚴(yán)格憲法或法律依據(jù)的職官制度，個(gè)人因素常常在不同時(shí)期發(fā)揮不同作用。假如在任的宰相和樞密院長(zhǎng)官之間，皇帝更信任后者，那么，樞密使的參政權(quán)就要大大擴(kuò)張，甚至在事實(shí)上取代首相的位置。
仁宗天圣年間，宰相張士遜為樞密使曹利用所推薦，曹利用“憑寵自恣，士遜居其間，未嘗有是非之言，時(shí)人目之為‘和鼓’。”（《長(zhǎng)編》卷107）但此時(shí)朝廷法規(guī)健全，曹利用尚未凌駕宰相之上。
哲宗親政，以章惇為首相，曾布同知樞密院事，后曾布又進(jìn)為知樞密院事，當(dāng)時(shí)朝政把持在章惇和曾布手中。翻檢紹圣元年至元符三年（1094—1100）哲宗親政期間的史料，朝廷大小事哲宗都與曾布商量決定，對(duì)章惇的意見或作為總是不以為然。如元符年間，中書省闕中書舍人，哲宗當(dāng)面與曾布討論了十幾位候選人，因此旁涉到陜西、河?xùn)|、河北三路提刑的人選問(wèn)題（《長(zhǎng)編》卷514）。依照常規(guī)，這些闕官人選討論應(yīng)該是哲宗與宰相章惇之間進(jìn)行，哲宗卻謀之于曾布，充分表現(xiàn)了皇帝個(gè)人好惡對(duì)中央權(quán)力轉(zhuǎn)移的影響。在《長(zhǎng)編》卷485至卷520中，有許多這樣的實(shí)例。此時(shí)，樞密院長(zhǎng)官不但要參與朝廷一切事務(wù)的決策，而且還要取代宰相的作用。
南宋開禧三年（1207），史彌遠(yuǎn)發(fā)動(dòng)政變，殺害韓侂胄，奪取朝政大權(quán)，此時(shí)他官同知樞密院事，次年除知樞密院事。于是，樞密院的權(quán)力再度超過(guò)三省。朝臣對(duì)此頗有微詞，《宋史》卷398《倪思傳》載：“（倪思）求對(duì)言：‘大權(quán)方歸，所當(dāng)防微，一有干預(yù)端倪，必且仍蹈覆轍。厥今有更化之名，無(wú)更化之實(shí)。今侂胄既誅，而國(guó)人之言猶有未靖者，蓋以樞臣猶兼宮賓，不時(shí)宣召。宰臣當(dāng)同班同對(duì)，樞臣亦昂遠(yuǎn)權(quán)，以息外議。’樞臣謂史彌遠(yuǎn)也。”樞密院長(zhǎng)官的權(quán)力短時(shí)期內(nèi)超過(guò)宰相，就是五代情形的一種再現(xiàn)，是與人們觀念中樞密使可以“無(wú)事不統(tǒng)”的先在認(rèn)定有關(guān)。但是，這種情況發(fā)生得比較少，皇帝往往要把他更信任的宰輔提拔到首相或次相的位置上來(lái)的。曾布元符三年（1100）即拜右仆射，史彌遠(yuǎn)嘉定元年（1208）即拜右丞相，能夠把持朝政的樞密院長(zhǎng)官自己也希望早日成為宰相。
此外，南宋二府體制已不健全，常常在特殊情況之下使用權(quán)宜之計(jì)，即由參知政事與樞密院長(zhǎng)貳輪日攝宰相事，總軍國(guó)大政。這種情況發(fā)生在宰相告假或罷去，新任命未及公布之過(guò)渡時(shí)期。淳祐四年（1244）九月，右丞相史嵩之因父病告假，“詔知樞密院事范鐘、簽書樞密院事劉伯正輪日當(dāng)筆，”（《宋史》卷214《宰輔表》），暫領(lǐng)相事。十二月，史嵩之以父喪罷，范鐘拜左丞相兼樞密使、杜范拜右丞相兼樞密使，始罷輪日當(dāng)筆。寶祐三年（1255）七月，左丞相謝方叔罷，詔：“三省、樞密院機(jī)政，令參知政事董槐、同知樞密院事程元鳳輪日當(dāng)筆，共議取旨。”（《宋史全文》卷35）八月，董槐拜右丞相兼樞密使，罷輪日當(dāng)筆。寶祐四年（1256）六月，董槐罷相，詔：“參知政事程元鳳、同知樞密院事蔡抗輪日當(dāng)筆，軍國(guó)重務(wù)，商榷奏聞。”（同前）七月，程元鳳拜右丞相兼樞密使，罷輪日當(dāng)筆。寶祐六年（1258）四月，程元鳳罷相，詔參知政事丁大全、簽書樞密院事林存暫輪日當(dāng)筆，同月，丁大全拜右丞相兼樞密使，罷輪日當(dāng)筆。景定元年（1260）四月，左丞相吳潛罷，新拜右丞相賈似道未到任，詔“參知政事朱熠、同知樞密院事戴慶炣輪日判事，大政則共議以聞。”（《宋史》卷45《理宗紀(jì)》）賈似道至，即罷輪日判事。由樞密院長(zhǎng)官兼管三省職事，代替宰相“輪日當(dāng)筆”，這種情況非常特殊，且都發(fā)生在南宋理宗朝。
從上述的史實(shí)中可以看出，北宋初期以后樞密院的權(quán)力在逐漸減弱。到了北宋中葉，樞密院未得旨而參預(yù)其它朝政，有時(shí)就引起了異議。劉摯《論三省樞密院差除奏》說(shuō)：
十月十六日三省、樞密院同奉圣旨，唐淑問(wèn)除左司諫等事；又牒十月二十八日三省、樞密院同奉圣旨，陸佃等罷侍講事。臣竊睹自來(lái)朝制，及近降官制格，凡差除有中書進(jìn)擬者，有樞密院者，有三省者，有三省、樞密院同進(jìn)者。蓋建官分職，各有所治，法無(wú)相參也。三省、樞密院同取旨者，似止于差除帥臣、邊鎮(zhèn)大吏、內(nèi)臣近上差遣而已。今來(lái)差諫官，罷侍講，不識(shí)樞密何為而預(yù)也？外言籍籍，皆以三省縱容密院侵紊政體，莫不疑異。臣竊以國(guó)家所可恃者在綱紀(jì)，大臣所宜守者在名分。綱紀(jì)正于上，則下無(wú)邪志；名分治于下，則政無(wú)多門。一有奪移，何患不起？況朝廷今日正當(dāng)尊強(qiáng)君道，謹(jǐn)守祖宗法制，嚴(yán)臣下之分，以消壓權(quán)僭之心。今廢置官吏，陛下大政而三省之事也，樞密院非其職，逾法出位，公然犯分。臣恐積微至著，交亂官守，漸行私意，以害政事。（《忠肅集》卷3）
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