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第三節(jié)
宰相對(duì)樞密院軍政的節(jié)制
二府對(duì)掌大柄，軍權(quán)獨(dú)立，這是宋代統(tǒng)治者的一種理想設(shè)置。但在實(shí)際實(shí)施和操作過程中，卻并不一定達(dá)到理想化的程度。歷史的沿革、環(huán)境的需要、君王的偏好、個(gè)人的才能，都將不同程度地影響到權(quán)力的具體行使過程。尤其是在“人治”的封建專制社會(huì)，權(quán)力的分配往往因人而異。所以，宋代二府的實(shí)際權(quán)限及相互之關(guān)系，十分錯(cuò)綜復(fù)雜，在每一種具體環(huán)境中都可能會(huì)有變化。以下只是對(duì)其做出大致的分析和把握。
宋代統(tǒng)治者雖然竭力將軍政大權(quán)從宰相手中奪走，但是排列史料，就能發(fā)現(xiàn)宰相幾乎插手樞密院的所有事務(wù)：
（真宗咸平五年）上曰：“宜召（都部署王超）至中書、樞密院，再詢其方略。”（《長(zhǎng)編》卷52）
（真宗咸平六年）河?xùn)|轉(zhuǎn)運(yùn)副使鄭文寶上言管內(nèi)廣銳兵萬余，難得資糧，請(qǐng)徙置近南諸州，又欲令強(qiáng)壯戶市馬以備征役。詔中書、樞密院參議。（《長(zhǎng)編》卷54）
（仁宗慶歷元年）中書奏：“近添差弓手，準(zhǔn)備捕盜。……所有添差弓手，須議減放。欲與見第二、第三等戶內(nèi)選留少壯有勇力者，于舊額外增兩倍，每五十人置節(jié)級(jí)一名，其余揀退者及指揮使并遣歸農(nóng)。”從之。（《長(zhǎng)編》卷132）
（仁宗慶歷元年）中書、樞密院言：已發(fā)在京神衛(wèi)等二十指揮赴河北路。（《長(zhǎng)編》卷133）
（神宗熙寧五年討論軍中將帥的執(zhí)法權(quán)），中書復(fù)刪定敕文，惟軍人犯罪及邊防并機(jī)速許（諸路經(jīng)略、鈐轄）特?cái)唷＃ā堕L(zhǎng)編》卷239）
（哲宗元祐六年）三省、樞密院同奏：“乞?qū)纷∠膰?guó)歲賜，分給與河?xùn)|、陜西經(jīng)略司，添助漢蕃功賞，庶可激勵(lì)士氣。”（《長(zhǎng)編》卷467）
（哲宗紹圣四年）三省、樞密院同呈：熙河進(jìn)筑青石硤役兵等并特支，并涇原筑籩江川并賜茶藥。（《長(zhǎng)編》卷489）
（哲宗元符元年）三省、樞密院同進(jìn)呈鄜延奏，苗履、張守德獲級(jí)，詔令走馬審驗(yàn)。（《長(zhǎng)編》卷502）
上面隨意拈出的幾條史料，涉及邊戰(zhàn)謀略、兵糧接濟(jì)、邊功論賞等等。就是在樞密院人事任命方面，中書宰相也時(shí)常插手，如熙寧年間宰相王安石惡樞密都承旨李評(píng)，屢屢在神宗面前攻擊，神宗袒護(hù)李評(píng)，王安石甚至說：“陛下方尊寵倚信李評(píng)，臣當(dāng)避位。”熙寧五年（1072）七月，李評(píng)最終被罷免出朝（《長(zhǎng)編》卷234、235）。熙寧三年（1070）十二月，陜西宣撫使韓絳欲引范純?nèi)首灾蚊錇殛兾鳌⒑訓(xùn)|宣撫判官，“樞密院得旨，差至中書，寢不行，王安石惡純?nèi)什桓郊阂病！保ā堕L(zhǎng)編》卷218）或者連潰散兵卒的赦免工作，也由“中書進(jìn)擬曲赦條目”（《長(zhǎng)編》卷67），代樞密院負(fù)責(zé)辦理。從小事到大事，中書宰相對(duì)樞密院工作的節(jié)制是無所不在的。象這樣的史料，在宋代史書中可以大量例舉。不難發(fā)現(xiàn)，將中書完全屏除于軍政決策之外，在兩宋的大多數(shù)時(shí)期內(nèi)，都是一紙空文。
宋代宰相節(jié)制樞密院政務(wù)和事務(wù)，或者說在不同時(shí)期內(nèi)或多或少地行使著自己“事無不統(tǒng)”的權(quán)利，大約可以從歷史到現(xiàn)實(shí)、從制度到操作，尋覓以下三點(diǎn)原因，
1、宋代宰相之職權(quán)：“事無不統(tǒng)。”
在二府相互關(guān)系之中，一個(gè)總的趨勢(shì)是宰相時(shí)常要對(duì)樞密院的政務(wù)、事務(wù)加以節(jié)制。這一點(diǎn)，首先可以追溯制度淵源的深層原因。《長(zhǎng)編》卷57解釋宰相職權(quán)說：“中書總文武大政，號(hào)令所從出。”《宋史·職官志》和《宋會(huì)要》對(duì)宋代宰相的職權(quán)有類似的解說，這與宋以前歷代并無不同，軍政大事當(dāng)然歸屬于宰相的管理范圍之內(nèi)。宰相節(jié)制軍政，行使權(quán)力，名正言順。《宋史》卷162《職官志》在解釋樞密使、副使等的職能時(shí)也強(qiáng)調(diào)說：“凡邊防軍旅之常務(wù)，與三省分班稟奏。事干國(guó)體，則宰相、執(zhí)政官合奏。”宋代盡職盡責(zé)的賢相或善于攬事的權(quán)相，都把參與軍國(guó)大事的決策，視為自己份內(nèi)之事。如元祐初，司馬光任首相，因病不能到都堂處理政務(wù)，就分別給三省和樞密院寫信，通過書信的方式領(lǐng)導(dǎo)二府工作（詳見《長(zhǎng)編》卷364、365）。南宋很有政治才干、頭腦冷靜、處事穩(wěn)妥的賢相史浩，在孝宗即位、草率北伐之際，屢屢進(jìn)諫，孝宗執(zhí)意不從，且繞過史浩，直接下詔。《宋宰輔編年錄》卷17引《行狀》載：“即時(shí)省中忽得宏淵出兵知稟狀，始知不由三省，徑檄諸將。公（史浩）語康伯曰：‘吾屬俱兼右府，而出兵不得與聞，則焉用相哉？’由是求去不已。”史浩因此罷右仆射，入相僅四個(gè)月。史浩不惜辭官而去，就是為了堅(jiān)持宰相應(yīng)有的軍事決策權(quán)。
2、重大軍事決策涉及眾多方面，必須二府協(xié)調(diào)。
如果追究表層原因，從朝廷政務(wù)和事務(wù)的操作過程來看，二府之間也不能截然分開。
宋代邊塞的一次重大軍事行動(dòng)，需要調(diào)集大量的糧草，調(diào)配成千上萬的民伕為其運(yùn)輸服務(wù)。由于古代運(yùn)輸工具之落后，每次調(diào)集的民伕數(shù)量幾乎與所派遣的軍隊(duì)數(shù)量相等，如元豐年間“韓存寶受命經(jīng)制瀘州蠻賊公事”，“兵總?cè)f二百二十九，馬一千九百七，運(yùn)糧夫三萬余”（《長(zhǎng)編》卷311）。元豐四年（1081）朝廷發(fā)動(dòng)對(duì)西夏的戰(zhàn)爭(zhēng)，王中正一路“兵六萬人，民夫亦六萬余人”；高遵裕一路“蕃漢步騎凡八萬七千人，民夫九萬五千人”（《長(zhǎng)編》卷316）。有時(shí)，民伕數(shù)量甚至是軍隊(duì)的倍數(shù)。如熙寧九年郭逵率兵征戰(zhàn)廣源，諸將稱“兵之在行者十萬，夫二十余萬”（《長(zhǎng)編》卷279）。軍國(guó)大事，總是與財(cái)政預(yù)算、地方民力調(diào)配緊密相關(guān)。所以，軍事行動(dòng)沒有宰相參與決策，是很難行得通的。元豐四年（1081）六月，神宗詔曰：“樞密院遣兵將，中書調(diào)運(yùn)軍食等事，并會(huì)議允當(dāng)，然后進(jìn)呈行下。”（《宋會(huì)要·職官》3之8，《長(zhǎng)編》卷313）明確要求二府協(xié)調(diào)行動(dòng)。紹興元年（1131），高宗命宰相、參知政事等兼樞密院職，宰臣趙鼎稱其“事歸一體，無前人所謂樞密調(diào)兵，而三省不知；三省財(cái)竭，而樞密院用兵不止者矣。”（《宋宰輔編年錄》卷15）趙鼎的話，道中二府分權(quán)的弊病。在宋代，凡是和平歲月，樞密院決策相對(duì)獨(dú)立，宰相時(shí)常被排除在外；然一旦發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，宰相立即重新參與決策，而且皇帝也要發(fā)布各種詔書，以強(qiáng)調(diào)宰相的參與作用。這幾乎已經(jīng)成為一條規(guī)律。
宋初，全國(guó)尚未統(tǒng)一，四邊征伐不斷，戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍。然太祖雄才大略，總攬一切。此時(shí)雖分設(shè)中書和樞密院，太祖都能調(diào)配自如，決策班子只有一套。且樞密使有時(shí)以宰相兼任，建隆元年（960）二月，昭文相范質(zhì)、史館相王溥罷兼參知樞密院事，主要原因是太祖對(duì)周舊臣的不能完全信任，而集賢相魏仁浦則兼樞密使。而后，太祖極力超拔趙普，由樞密副使、樞密使，進(jìn)而拜相，“上視若左右手，事無大小，悉咨決焉。”（《宋史》卷256《趙普傳》）趙普在樞密院，朝政決策中心即在樞密院，趙普升任中書宰相，樞密院也自然歸其節(jié)制。如乾德四年（966），“權(quán)知侍衛(wèi)步軍司事王繼勛恃恩驕恣，為部曲所訟，付中書鞠實(shí)。”（《長(zhǎng)編》卷7），就是中書節(jié)制軍政的明證。
經(jīng)過宋初的征戰(zhàn)殺伐，全國(guó)基本上被統(tǒng)一，邊境上只有西夏和契丹仍然是很大的戰(zhàn)爭(zhēng)威脅。真宗即位后，這個(gè)矛盾被突出出來。景德元年（1004），契丹再次大舉入侵。真宗沒有太祖運(yùn)二府于股掌之上的統(tǒng)帥能力，對(duì)付一場(chǎng)大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)，他需要二府之間的緊密協(xié)調(diào)，因此，“上每得邊奏，必先送中書，謂畢士安、寇準(zhǔn)曰：‘軍旅之事，雖屬樞密院，然中書總文武大政，號(hào)令所從出。鄉(xiāng)者李沆或有所見，往往別具機(jī)宜。卿等當(dāng)詳閱邊奏，共參利害勿以事干樞密院而有所隱也。’”（《長(zhǎng)編》卷57）面臨戰(zhàn)爭(zhēng)威脅，皇帝被迫承認(rèn)宰相的“總文武大政”的權(quán)利，并重新使之付諸實(shí)踐。
仁宗年間，西夏成為主要的邊患威脅，宋、夏之間戰(zhàn)爭(zhēng)連綿，宰相兼管軍政的問題再次被提上議事日程。《長(zhǎng)編》卷126載：
詔樞密院自今邊事并與宰相張士遜、章得象參議之，即不須簽檢。國(guó)朝舊制，以中書制民，樞密主兵。故元昊反，邊奏皆不關(guān)中書。翰林學(xué)士丁度嘗建言：“古之號(hào)令，必出于一。今二府分兵、民之政，若措置乖異，則天下無適從，非國(guó)體也。請(qǐng)軍旅重務(wù)，二府得通議之。”知諫院富弼又言：“邊事系國(guó)安危，不當(dāng)專委樞密院，而宰相不與。乞如國(guó)初，令宰相兼樞密使。”上參取其言，而降是詔。士遜以詔納于上，曰：“恐樞密院謂臣等奪權(quán)。”弼曰：“此宰相避事爾，非畏奪權(quán)也。”
這條記載說明真宗之后二府再次各行其事，形成習(xí)慣后宰相也畏懼人言而不愿干涉軍務(wù)，朝廷有為之士則意識(shí)到其間的弊病、紛紛進(jìn)言，皇帝在現(xiàn)實(shí)需要面前只得接受臣下進(jìn)諫。慶歷二年（1042），又以首相呂夷簡(jiǎn)判樞密院事、次相章得象兼樞密使，樞密使晏殊同平章事，中書與樞密院再次合為一套決策班子。其后，凡拜相者皆兼樞密院職。慶歷四年（1044）十二月，與西夏議和。五年（1045），宰相賈昌朝等便辭免所兼職，說：“向以關(guān)陜未寧，兵議須壹，復(fù)滋兼領(lǐng)，適合權(quán)宜。今西夏來庭，邊防有序，當(dāng)還使印，庶協(xié)邦規(guī)，臣等愿罷兼樞密使。”（《長(zhǎng)編》157）即環(huán)境相對(duì)和平時(shí)，宰相們自覺地遵循祖宗規(guī)章，辭去兼職，以使帝王放心。
真宗、仁宗朝以后，宰相凡朝廷重大軍事行動(dòng)，必然有宰相的參預(yù)，而且他們逐漸確立起對(duì)樞密院的領(lǐng)導(dǎo)地位（詳說見后）。
3、日常性事務(wù)，二府不通聲氣，容易政出多門，無所適從。
在操作過程中，不僅僅是軍政要?jiǎng)?wù)需要二府協(xié)調(diào)合作，即使是許多日常性的事務(wù)，也需要二府互通聲氣。舉幾條史料為例：
（太宗端拱二年）中書門下言：“所錄《時(shí)政記》，緣皇帝每御前殿，樞密院已下先上，宰相未上，所有宣喻圣語，裁制嘉言，無由聞知，慮成漏略。欲望自今差樞密副使二人逐旋抄錄，送中書。”遂詔樞密副使張宏、張齊賢同共抄錄，自后樞密院事皆送中書，同修為一書而授史官。（《長(zhǎng)編》卷30）
（真宗景德四年）詔自今中書所行事關(guān)軍機(jī)及內(nèi)職者，報(bào)樞密院；樞密院所行事關(guān)民政及京朝官者，報(bào)中書。時(shí)中書命秘書丞楊士元通判鳳翔府，樞密院命士元監(jiān)內(nèi)香藥庫，兩府不相知，宣敕各下。遂有此詔。（《長(zhǎng)編》卷65）
這種狀況，對(duì)中央機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使相當(dāng)不便。《南窗紀(jì)談》說：“國(guó)朝中書、樞密先后上所言，兩不相知，以故多成疑貳。”（《宋宰輔編年錄》卷1引）二府相互牽制、相互消耗，必然要減弱中央集權(quán)，與二府制度設(shè)立的原意相違背。所以，統(tǒng)治者在不斷地做局部調(diào)整，以消除弊病。調(diào)整的結(jié)果是二府之間越來越多地相互參預(yù)。
上述所說的三方面情況，已包含著這樣一點(diǎn)：當(dāng)某一宰相特別得帝王信任時(shí)，往往造成權(quán)相獨(dú)斷的局面，此時(shí)，軍政和民政大權(quán)自然也要?dú)w宰相獨(dú)攬，如蔡京、秦檜等皆其例。這是“人治”社會(huì)的一大特征，制度的運(yùn)作、權(quán)力的分配因人而異。
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