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第三節
宰相對樞密院軍政的節制
二府對掌大柄，軍權獨立，這是宋代統治者的一種理想設置。但在實際實施和操作過程中，卻并不一定達到理想化的程度。歷史的沿革、環境的需要、君王的偏好、個人的才能，都將不同程度地影響到權力的具體行使過程。尤其是在“人治”的封建專制社會，權力的分配往往因人而異。所以，宋代二府的實際權限及相互之關系，十分錯綜復雜，在每一種具體環境中都可能會有變化。以下只是對其做出大致的分析和把握。
宋代統治者雖然竭力將軍政大權從宰相手中奪走，但是排列史料，就能發現宰相幾乎插手樞密院的所有事務：
（真宗咸平五年）上曰：“宜召（都部署王超）至中書、樞密院，再詢其方略。”（《長編》卷52）
（真宗咸平六年）河東轉運副使鄭文寶上言管內廣銳兵萬余，難得資糧，請徙置近南諸州，又欲令強壯戶市馬以備征役。詔中書、樞密院參議。（《長編》卷54）
（仁宗慶歷元年）中書奏：“近添差弓手，準備捕盜。……所有添差弓手，須議減放。欲與見第二、第三等戶內選留少壯有勇力者，于舊額外增兩倍，每五十人置節級一名，其余揀退者及指揮使并遣歸農。”從之。（《長編》卷132）
（仁宗慶歷元年）中書、樞密院言：已發在京神衛等二十指揮赴河北路。（《長編》卷133）
（神宗熙寧五年討論軍中將帥的執法權），中書復刪定敕文，惟軍人犯罪及邊防并機速許（諸路經略、鈐轄）特斷。（《長編》卷239）
（哲宗元祐六年）三省、樞密院同奏：“乞將樂住夏國歲賜，分給與河東、陜西經略司，添助漢蕃功賞，庶可激勵士氣。”（《長編》卷467）
（哲宗紹圣四年）三省、樞密院同呈：熙河進筑青石硤役兵等并特支，并涇原筑籩江川并賜茶藥。（《長編》卷489）
（哲宗元符元年）三省、樞密院同進呈鄜延奏，苗履、張守德獲級，詔令走馬審驗。（《長編》卷502）
上面隨意拈出的幾條史料，涉及邊戰謀略、兵糧接濟、邊功論賞等等。就是在樞密院人事任命方面，中書宰相也時常插手，如熙寧年間宰相王安石惡樞密都承旨李評，屢屢在神宗面前攻擊，神宗袒護李評，王安石甚至說：“陛下方尊寵倚信李評，臣當避位。”熙寧五年（1072）七月，李評最終被罷免出朝（《長編》卷234、235）。熙寧三年（1070）十二月，陜西宣撫使韓絳欲引范純仁自助，任命其為陜西、河東宣撫判官，“樞密院得旨，差至中書，寢不行，王安石惡純仁不附己也。”（《長編》卷218）或者連潰散兵卒的赦免工作，也由“中書進擬曲赦條目”（《長編》卷67），代樞密院負責辦理。從小事到大事，中書宰相對樞密院工作的節制是無所不在的。象這樣的史料，在宋代史書中可以大量例舉。不難發現，將中書完全屏除于軍政決策之外，在兩宋的大多數時期內，都是一紙空文。
宋代宰相節制樞密院政務和事務，或者說在不同時期內或多或少地行使著自己“事無不統”的權利，大約可以從歷史到現實、從制度到操作，尋覓以下三點原因，
1、宋代宰相之職權：“事無不統。”
在二府相互關系之中，一個總的趨勢是宰相時常要對樞密院的政務、事務加以節制。這一點，首先可以追溯制度淵源的深層原因。《長編》卷57解釋宰相職權說：“中書總文武大政，號令所從出。”《宋史·職官志》和《宋會要》對宋代宰相的職權有類似的解說，這與宋以前歷代并無不同，軍政大事當然歸屬于宰相的管理范圍之內。宰相節制軍政，行使權力，名正言順。《宋史》卷162《職官志》在解釋樞密使、副使等的職能時也強調說：“凡邊防軍旅之常務，與三省分班稟奏。事干國體，則宰相、執政官合奏。”宋代盡職盡責的賢相或善于攬事的權相，都把參與軍國大事的決策，視為自己份內之事。如元祐初，司馬光任首相，因病不能到都堂處理政務，就分別給三省和樞密院寫信，通過書信的方式領導二府工作（詳見《長編》卷364、365）。南宋很有政治才干、頭腦冷靜、處事穩妥的賢相史浩，在孝宗即位、草率北伐之際，屢屢進諫，孝宗執意不從，且繞過史浩，直接下詔。《宋宰輔編年錄》卷17引《行狀》載：“即時省中忽得宏淵出兵知稟狀，始知不由三省，徑檄諸將。公（史浩）語康伯曰：‘吾屬俱兼右府，而出兵不得與聞，則焉用相哉？’由是求去不已。”史浩因此罷右仆射，入相僅四個月。史浩不惜辭官而去，就是為了堅持宰相應有的軍事決策權。
2、重大軍事決策涉及眾多方面，必須二府協調。
如果追究表層原因，從朝廷政務和事務的操作過程來看，二府之間也不能截然分開。
宋代邊塞的一次重大軍事行動，需要調集大量的糧草，調配成千上萬的民伕為其運輸服務。由于古代運輸工具之落后，每次調集的民伕數量幾乎與所派遣的軍隊數量相等，如元豐年間“韓存寶受命經制瀘州蠻賊公事”，“兵總三萬二百二十九，馬一千九百七，運糧夫三萬余”（《長編》卷311）。元豐四年（1081）朝廷發動對西夏的戰爭，王中正一路“兵六萬人，民夫亦六萬余人”；高遵裕一路“蕃漢步騎凡八萬七千人，民夫九萬五千人”（《長編》卷316）。有時，民伕數量甚至是軍隊的倍數。如熙寧九年郭逵率兵征戰廣源，諸將稱“兵之在行者十萬，夫二十余萬”（《長編》卷279）。軍國大事，總是與財政預算、地方民力調配緊密相關。所以，軍事行動沒有宰相參與決策，是很難行得通的。元豐四年（1081）六月，神宗詔曰：“樞密院遣兵將，中書調運軍食等事，并會議允當，然后進呈行下。”（《宋會要·職官》3之8，《長編》卷313）明確要求二府協調行動。紹興元年（1131），高宗命宰相、參知政事等兼樞密院職，宰臣趙鼎稱其“事歸一體，無前人所謂樞密調兵，而三省不知；三省財竭，而樞密院用兵不止者矣。”（《宋宰輔編年錄》卷15）趙鼎的話，道中二府分權的弊病。在宋代，凡是和平歲月，樞密院決策相對獨立，宰相時常被排除在外；然一旦發生戰爭，宰相立即重新參與決策，而且皇帝也要發布各種詔書，以強調宰相的參與作用。這幾乎已經成為一條規律。
宋初，全國尚未統一，四邊征伐不斷，戰爭頻仍。然太祖雄才大略，總攬一切。此時雖分設中書和樞密院，太祖都能調配自如，決策班子只有一套。且樞密使有時以宰相兼任，建隆元年（960）二月，昭文相范質、史館相王溥罷兼參知樞密院事，主要原因是太祖對周舊臣的不能完全信任，而集賢相魏仁浦則兼樞密使。而后，太祖極力超拔趙普，由樞密副使、樞密使，進而拜相，“上視若左右手，事無大小，悉咨決焉。”（《宋史》卷256《趙普傳》）趙普在樞密院，朝政決策中心即在樞密院，趙普升任中書宰相，樞密院也自然歸其節制。如乾德四年（966），“權知侍衛步軍司事王繼勛恃恩驕恣，為部曲所訟，付中書鞠實。”（《長編》卷7），就是中書節制軍政的明證。
經過宋初的征戰殺伐，全國基本上被統一，邊境上只有西夏和契丹仍然是很大的戰爭威脅。真宗即位后，這個矛盾被突出出來。景德元年（1004），契丹再次大舉入侵。真宗沒有太祖運二府于股掌之上的統帥能力，對付一場大規模的戰爭，他需要二府之間的緊密協調，因此，“上每得邊奏，必先送中書，謂畢士安、寇準曰：‘軍旅之事，雖屬樞密院，然中書總文武大政，號令所從出。鄉者李沆或有所見，往往別具機宜。卿等當詳閱邊奏，共參利害勿以事干樞密院而有所隱也。’”（《長編》卷57）面臨戰爭威脅，皇帝被迫承認宰相的“總文武大政”的權利，并重新使之付諸實踐。
仁宗年間，西夏成為主要的邊患威脅，宋、夏之間戰爭連綿，宰相兼管軍政的問題再次被提上議事日程。《長編》卷126載：
詔樞密院自今邊事并與宰相張士遜、章得象參議之，即不須簽檢。國朝舊制，以中書制民，樞密主兵。故元昊反，邊奏皆不關中書。翰林學士丁度嘗建言：“古之號令，必出于一。今二府分兵、民之政，若措置乖異，則天下無適從，非國體也。請軍旅重務，二府得通議之。”知諫院富弼又言：“邊事系國安危，不當專委樞密院，而宰相不與。乞如國初，令宰相兼樞密使。”上參取其言，而降是詔。士遜以詔納于上，曰：“恐樞密院謂臣等奪權。”弼曰：“此宰相避事爾，非畏奪權也。”
這條記載說明真宗之后二府再次各行其事，形成習慣后宰相也畏懼人言而不愿干涉軍務，朝廷有為之士則意識到其間的弊病、紛紛進言，皇帝在現實需要面前只得接受臣下進諫。慶歷二年（1042），又以首相呂夷簡判樞密院事、次相章得象兼樞密使，樞密使晏殊同平章事，中書與樞密院再次合為一套決策班子。其后，凡拜相者皆兼樞密院職。慶歷四年（1044）十二月，與西夏議和。五年（1045），宰相賈昌朝等便辭免所兼職，說：“向以關陜未寧，兵議須壹，復滋兼領，適合權宜。今西夏來庭，邊防有序，當還使印，庶協邦規，臣等愿罷兼樞密使。”（《長編》157）即環境相對和平時，宰相們自覺地遵循祖宗規章，辭去兼職，以使帝王放心。
真宗、仁宗朝以后，宰相凡朝廷重大軍事行動，必然有宰相的參預，而且他們逐漸確立起對樞密院的領導地位（詳說見后）。
3、日常性事務，二府不通聲氣，容易政出多門，無所適從。
在操作過程中，不僅僅是軍政要務需要二府協調合作，即使是許多日常性的事務，也需要二府互通聲氣。舉幾條史料為例：
（太宗端拱二年）中書門下言：“所錄《時政記》，緣皇帝每御前殿，樞密院已下先上，宰相未上，所有宣喻圣語，裁制嘉言，無由聞知，慮成漏略。欲望自今差樞密副使二人逐旋抄錄，送中書。”遂詔樞密副使張宏、張齊賢同共抄錄，自后樞密院事皆送中書，同修為一書而授史官。（《長編》卷30）
（真宗景德四年）詔自今中書所行事關軍機及內職者，報樞密院；樞密院所行事關民政及京朝官者，報中書。時中書命秘書丞楊士元通判鳳翔府，樞密院命士元監內香藥庫，兩府不相知，宣敕各下。遂有此詔。（《長編》卷65）
這種狀況，對中央機構的權力行使相當不便。《南窗紀談》說：“國朝中書、樞密先后上所言，兩不相知，以故多成疑貳。”（《宋宰輔編年錄》卷1引）二府相互牽制、相互消耗，必然要減弱中央集權，與二府制度設立的原意相違背。所以，統治者在不斷地做局部調整，以消除弊病。調整的結果是二府之間越來越多地相互參預。
上述所說的三方面情況，已包含著這樣一點：當某一宰相特別得帝王信任時，往往造成權相獨斷的局面，此時，軍政和民政大權自然也要歸宰相獨攬，如蔡京、秦檜等皆其例。這是“人治”社會的一大特征，制度的運作、權力的分配因人而異。
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