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第六章
樞密院
宋代樞密院是宰輔機構的組成部分，樞密院正副長官與副宰相一起并稱“執政”。樞密院分掌軍政，與中書對稱“二府”。“樞密之任，秉國大權。……本天下之兵柄，代天子之武威，勢均中書，號稱兩府。”（《長編》卷124）但他們的職權不是一成不變的，中書與樞密院之間職權相互糾纏，這是造成宋代相權復雜化的重要原因之一。
第一節
樞密院機構和職權
官制規定的樞密院機構和職權，是討論樞密院問題的一個大概依據。樞密院機構和職權的演變，也總是圍繞著這個中軸點展開。所以，本節先大略介紹《宋史·職官志》的規定，并因此簡單回顧其沿革歷程。
1、樞密院沿革。
宋代官職的一個重大改革就是民政權與軍政權的分裂，《宋史》卷161《職官志》說：“別置中書禁中，是為政事堂，與樞密對掌大政。”“樞密本兵，與中書對掌機務，號東、西二府。”宋初，以同中書門下平章事為宰相，掌民政；樞密院掌軍政。中書門下別名政府、東府，樞密院別名右府、西府，中書門下與樞密院并稱“二府”或“兩府”。宋太宗對宰相李昉等說：“中書、樞密，朝廷政事所出，治亂根本系焉。”（《長編》卷26）
神宗年間宰相賈昌朝曾簡單回顧宋代之前中央權力機構中民政與軍政權的行使和分配情況說：“軍民之任，自古則同。有唐別命樞臣專主兵務，五代始令輔相亦帶使名，至于國初，尚沿舊制。乾德以后，其職遂分，是謂兩司。對持大柄，實選才士，用講武經。”（《長編》157）這一段話已經勾勒出自唐至宋演變的大致情形。
①
樞密院之前的軍政管理。
樞密院出現之前，歷代宰相“事無不統”，總文武大政，軍政也在他們的管轄之內。
比較完善的中央職官制度是從秦漢時開始建立的。西漢初年沿襲秦制，設丞相、御史大夫、太尉之職。其中太尉則專“掌武事”
（《漢書·百官公卿表》）。從理論上來說，太尉掌管軍權，已使丞相的權利分流。但是，由于其時丞相權力極大，武事亦屬其職掌范圍，故往往侵奪太尉的職權，架空太尉。所以，太尉一職經常空而不設。武帝時又設置大司馬，但無印綬、官屬，軍政仍歸丞相掌管。《漢書·百官公卿表》記載：“元狩四年（前119）初置大司馬，以冠將軍之號。宣帝地節三年（前67）置大司馬，不冠將軍，亦無印綬、官屬。成帝綏和元年（前8），初賜大司馬金印、紫綬，置官屬，祿比丞相，去將軍。哀帝建平二年（前5），復去大司馬印綬、官屬，冠將軍如故。元壽二年（前1），復賜大司馬印綬，置官屬，去將軍，位在司徒上。”這一段記載說明漢代以來中央分工專職管理軍政者，十分不穩定，屢廢屢置。這與丞相“事無不統”、大權獨攬密切相關。
漢代以后，雖然中央職官制度在不斷沿襲變革，從“三公制”到“三省制”，從太尉到大司馬，等等，但是宰相總理大政、事無不統的原則不變，他們是軍國大事的決策者。如唐代侍中與中書令也是“佐天子而統大政”，“軍國之務”，“參而總焉，坐而論之，舉而行之”（《舊唐書》卷43《職官志》）。
②
樞密院之沿革。
中唐以來，中書省和門下省由合并辦公而逐漸演化成一個新的最高權力機構——中書門下，宰相的權力再度強化。于是，皇帝便試圖控制或削弱相權，設立樞密使之意圖正在于此。唐代宗永泰二年（766）十二月，“宦官董秀掌樞密”（《資治通鑒》卷234），該條胡三省注云：“是后遂以中官為樞密使”。
樞密使初設，權力較小，且無廳局，《文獻通考》卷58《職官考十二·樞密院》說：
樞密使初不置司局，但有屋三楹，貯文書而已。其職掌惟承受表奏，于內中進呈。若人主有所處分，則宣付中書門下施行而已。
此時樞密使是在皇帝和宰相之間起“下達上傳”的中間環節作用，類似于皇帝的私人秘書，是皇帝控制宰相的一種手段。唐憲宗元和后期，宦官集團已牢牢控制住神策軍之軍權，宦官勢力惡性膨脹，完全由宦官出任的樞密使之職權也日益擴張，樞密使開始直接插手國家政事的決策。此時，往往設二位樞密使，他們與神策軍二中尉合稱“四貴”，僖宗時期稱“內大君”，將宰相的大部分權力侵奪至自己手中。隨著樞密使權力的膨脹，樞密使就需要有自己專門的辦事機構和行政助手，唐末便有了樞密院的設置。
宦官勢力的膨脹，走向極端后反而滑向皇帝設想的對立面，不但不起到加強皇權的作用，皇帝因此反被宦官所掌握，形同傀儡。于是，皇帝又企圖改由士人出任樞密使之職，以削弱宦官勢力。天祐元年（904），昭宗任命親信蔣玄暉為樞密使，次年十二月，改以王殷知院事代替蔣玄暉，這便是士人出任樞密使的開始。
五代時期，樞密院制度屢有變化。朱溫控制政局后，復以蔣玄暉為樞密使，以監視昭宗。昭宗被弒，朱溫同時殺掉蔣玄暉，廢除了樞密使。后梁初創，開平元年（907）五月，朱溫改樞密院為崇政院，以親信敬翔知崇政院事，后改為崇政使，職掌乃“被顧問，參謀議，于禁中承上旨，宣于宰相而行之。”（《資治通鑒》卷266）與唐代樞密使作為大致類似。
后梁滅亡后，后唐同光元年（923）十月，廢崇政院，復稱樞密院，其規模、制度皆模仿唐代。首任樞密使是莊宗的親信郭崇韜和宦官張居翰，然張居翰聽命于郭。郭崇韜因權重被殺，莊宗又用宦官李紹宏為樞密使，再一次形成二樞密使都是宦官的格局。明宗即位，罷免張、李，用安崇誨和孔循代之，從此，樞密使就一直由士人充任。而且，從后唐開始，樞密使漸漸凌駕于宰相之上。
五代數任樞密使，都是皇帝的親信，佐命功臣，“其勢傾動天下”，職權重于宰相，幾乎總攬內外一切大政，如后唐之郭崇韜、安崇誨，后晉之桑維翰、馮玉，后漢之楊邠、郭威，后周之王峻等等。他們或者直接兼任宰相，或者宰相聽命于他們，所謂“宰相之外，復有宰相，三省之外，復有一省矣。”（《文獻通考》卷《職官考十二》）因此，樞密使一職也特別招皇帝的疑忌。后唐一些樞密使，“每于政事不敢可否”（《資治通鑒》卷277），甚至涕泣求去。后晉天福四年（939）四月，晉高祖下詔罷廢樞密院，然不久又恢復。
后漢時楊邠和郭威任樞密使，楊居內，主持政務；郭居外，領兵征戰，樞密二使一主內一主外的格局大致形成。然五代戰爭頻繁，國家機器基本上是在戰爭狀態下運行，所以，樞密使的主要權力也是掌管軍務，出征或鎮守諸將，皆由樞密院除授。這就是宋代樞密院職權演變的由來。
樞密院成為專理軍政的中央機構，實始于宋代。宋代保留了唐五代以來的樞密院機構，使其分管軍政，以分宰相的之權。貫穿兩宋，樞密院機構一直沿襲不變。《宋宰輔編年錄》卷1引《南窗紀談》言宋代設樞密院“用分宰相之權”，宋人對此有一致的認識。神宗改制時，與宰輔議論樞密院，宰相曾公亮說：樞密院“欲分宰相權爾。”（《長編》卷211）也就是說，在宋代諸多中央職官及其機構設置中，以分宰相之權為目的的、貫穿始終的只有樞密院。
有關樞密院職官的演變，《澠水燕談錄》卷5《官制》概括說：
唐以中官為樞密使，與中尉謂之“內貴”。梁為崇政院使，后唐舊有帶相印者，分東、西二院，晉廢。國初復置，與中書為二府，亦名二院，但行東院印耳，其后除授不常。以檢校官充使不帶正官，自趙普始；帶節鉞，自曹彬始；簽書院事，自石熙載始；文資正官充使，亦自熙載始；知院，自張士遜始；以文臣知院兼使相，自王欽若始；簽書兼藩鎮，自曹瑋始。今官制復古（指元豐改制），而樞密之職如舊，與三省長官通謂之執政矣。
2、宋代樞密院的機構和職能。
宋代樞密院統領軍事，卻并不直接統帥軍隊，有軍政權，卻無握兵之重。其機構設置和職能限度，也以此為依據。
①
分房。
宋初，樞密院分四房：兵房、吏房、戶房、禮房。神宗元豐五年（1082）新官制頒行，改為十房，后又增加二房，共十二房，依次為：北面房、河西房、支差房、在京房、教閱房、廣西房、兵籍房、民兵房、吏房、知雜房、支馬房、小吏房。
兩宋時期，還有一些臨時性的機構設置，負責軍政大事，職責與樞密院類似，如北宋末年的經撫房、南宋初年的御營司等，都直接置于宰相的領導之下，下文還將介紹。
②
職權。
《宋史》卷162《職官志》說：
樞密院，掌軍國機務、兵防、邊備、戎馬之政令，出納密命，以佐邦治。凡侍衛諸班直、內外禁兵招募、閱試、遷補、屯戍、賞罰之事，皆掌之。以升揀、廢置揭貼兵籍。有調發更戍，則遣使給降兵符。除授內侍省官及武選官、將領、路分都監、緣邊都巡檢使以上。……即事干大計，造作、支移軍器，及除都副承旨、三衙管軍、三路沿邊帥臣、太仆寺官，文臣換右職，仍同三省取旨。
元豐改制以后，樞密院結構保持不變，兵政仍歸樞密院，但是，武官銓選除授歸尚書吏部，地方民兵和廂軍名籍、蕃官加恩等歸尚書兵部，樞密院的職權已經大大削弱。元祐二年（1087）二月，“太師文彥博言：廂軍舊隸樞密院，新制改隸兵部，且本兵之府，豈可無籍？”遂詔曰：“逐部自今進冊，以其副上樞密院”（《長編》卷395）。可見，神宗雖然刻意保留樞密院，但已無法避免樞密院權勢的逐步衰落。這種發展趨勢是走向二府合一，樞密院最終被中書所吞并。
③
官職設置。
樞密院設樞密使、知樞密院事、樞密副使、同知樞密院事、簽書樞密院事、同簽書樞密院事。如任命樞密使，則設副使；如設知樞密院事，則以同知為之副，資淺者為簽書、同簽書樞密院事。唯熙寧元年（1068），以文彥博和呂公弼為樞密使，韓維和邵亢為樞密副使，又以陳升之為知院事，同時設樞密使和知院事。原因是陳升之曾三度為樞密院長官，故特別優禮；而且據說是王安石故意抑制文彥博，不讓其出任中書宰相的結果。（洪邁《容齋隨筆》三筆卷9）又，樞密院不同于中書或三省，一般不同時設兩位以上首長，熙寧元年是特例。后來，“趙汝愚初拜相，陳騤自參知政事除知樞密院，趙辭不受相印，乃改樞密使，而陳已供職累日。朝論謂兩樞長，又名稱不同，為無典故。”（同前）
樞密院長官員數的設置，比起中書要簡略，因為樞密院的職責經常被中書所兼領（詳后）。一般說來，設二至四位，即一位樞密使或知院事，一至三位樞密副使或同知、簽書、同簽書。元符三年（1100）正月，知院事曾布對哲宗說：執政“本是八員，今止有其半。”（《長編》卷520）中書或三省副職以及樞密院正副長官，皆稱執政。八員執政，除去三省的中書侍郎、門下侍郎、尚書左丞、尚書右丞外，樞密院正副長官正好還剩四員定額。
樞密院長官偶爾只剩下一人，也是朝規所不允許的。元祐四年（1089），樞密院以安燾為知院事，趙瞻為簽書。七月，安燾以母憂去職，樞密院只剩下趙瞻一人，左諫議大夫梁燾即進言：“臣竊以樞密院朝廷機要之地，兵政邊事，所系尤重。今但以獨員領之，于國體誠未為安。”左司諫劉安世也有類似意見，他們都要求以三省宰執兼任樞密院之職（均見《長編》卷430）。所以，十一月即除孫固為知院事。
3、重文輕武的樞密院班子結構。
樞密院分管軍政，按理說樞密院長官應該是武人多于文官，后來崛起于白水黑山之間的金國，樞密院長官就全用武人。宋代樞密院的領導班子組成，卻正好顛倒過來，樞密院的長官以文人士大夫為主，用武人反而成為一種變通，或者是特殊時期的特殊情況。《朝野雜記》乙集卷8載：“樞密使至簽書樞密院”，宋人舊制，“文武通除”，金人“則專用武臣”。宋人“文武通除”的情況，多數發在戰爭年月，和平時期，則明顯表現出重文輕武的傾向。用文官為樞密院使副，即能獲得朝廷輿論的認可，如啟用武人，必定會遭到大臣們的反對，任職者也最終不安于位，被迫離職而去。
樞密院使副偏重文職的傾向，后周時期就已經初露端倪。后周的三位宰相范質、王溥、魏仁浦，皆兼樞密院之職。入宋以后，三人雖然很快被免去樞密院的兼職，但“重文輕武”已逐漸發展成為宋人的一項基本國策，明顯表現在樞密院的班子組成方面。北宋初期，戰馬倥傯，樞密院班子“文武通除”，不過，掌握樞密院大權的趙普，卻是文吏出身。其他樞密使，也大都不是簡單的一介武夫，如吳延祚，就“少頗讀書”，“好學，聚書萬余卷”（《宋史》卷257《吳延祚傳》）。
太宗太平興國六年（981）九月，進士出身的石熙載任樞密使，“用文資正官充樞密使，自熙載始也。”（《長編》卷22）爾后，遂成制度。樞密院長官“或以武臣為之，亦異典也。”（《宋史》卷162《職官志》）真宗大中祥符五年（1012）九月，“以吏部尚書、知樞密院事王欽若，戶部尚書、知樞密院事陳堯叟，并以前官加檢校太傅、同平章事，充樞密院使。……儒臣領樞密兼使相，自欽若、堯叟始。”（《長編》卷78）儒臣在樞密院的地位越來越穩固。
北宋和平時期，用武人為樞密使，已經成為一種反常情況，會招致朝野的種種猜疑和攻擊。景祐三年（1036）十二月，用武將王德用為知樞密院事，翰林學士蘇儀甫密疏以為王德用“宅枕乾岡，貌類藝祖”，輿論又認為他“得士心，不宜久典機密”，臺諫議論紛紛。寶元二年（1039）五月，王德用終于因此被罷職。為避嫌疑，王德用甚至將自己的住宅也捐獻出去。罷樞密使知隨州期間，“謝賓客，雖郡官不與接，在家亦不與家人語。如是逾年，起知曹州，始復語人，以為善處謗也。”（詳見《石林燕語》卷7和《長編》卷123）。王德用如此謹小慎微，可見武人任樞密使之職所承受的巨大輿論壓力以及因此產生的后遺癥。
北宋另一位名將狄青的遭遇更能說明問題。狄青因赫赫戰功，皇祐四年（1052）六月被任命為樞密副使，臺諫即紛紛表示反對，言狄青“出兵伍為執政，本朝所無”；這樣的任命“不守祖宗之成規，而自比五季喪亂之政”等（詳見《長編》卷172），仁宗仍執意用之。次年五月，狄青因平嶺南之功，仁宗欲用其為樞密使，遭到了以宰相龐籍為首的大臣們更激烈的反對。仁宗的意志雖然得以貫徹，反對的意見卻一直未斷絕，以至謠言四起，說狄青“家數有光怪，且姓合讖書”（《石林燕語》卷7）；又說狄青“家犬生角”；狄青得京城百姓愛戴，“青每出，輒聚觀之，至雍路不得行”；狄青避水相國寺，“行坐殿上，都下喧然”等等。嘉祐元年（1056）八月，狄青終于被這些“莫須有”的罪名排擠出樞密院（詳見《長編》卷183）。韓琦代之為樞密使，繼續打擊狄青，第二年二月，狄青便在憂慮中去世，年僅49歲。
王德用，“習知軍中情偽，善以恩撫下，故多得士心。”平日謙讓大度，以德報怨，榮辱不驚，用為樞密使，連契丹也知道朝廷“得人”（皆見《宋史》卷278《王德用傳》）。狄青，“為人謹密寡言，其計事必審中機會而后發。師行，先正部伍，明賞罰，與士同饑寒勞苦，雖敵猝犯之，無一士敢后先者，故其出常有功。喜推其功以與將佐。”（《長編》卷185）二人是北宋難得的將帥之材，在北宋外憂不斷的年月里，極其需要這樣的人才，然他們的遭遇卻是如此的相似、凄慘，宋人的“重文輕武”，已經走到了一種極端的片面地步。
宋代武人因此不敢居樞密院使副之職。王德用始擢樞密副使之職，推辭說：“臣武人，幸得以馳驅自效，賴陛下威靈，待罪行間足矣。且臣不學，不足以當大任。”（《長編》卷112）或者即使任職樞密長貳，也不敢自視過高，懂得自我抑斂。王德用后升任樞長，有密干薦館職者，王德用立即回答說：“以君進士登科，所薦應合格矣。然某武人，素不閱書，若奉薦，則色叫矣。”（《麈史》卷中）事態發展的必然結果是樞密院使副的班子全部由文臣組成。治平三年（1066）四月，宰相韓琦因此上言“西府當用一武臣”，“西府久不用武臣矣，宜稍復故事。”提拔名將郭逵為同簽書樞密院事，這次任命依然遭到朝廷輿論的反對（《長編》卷208）。
對于文資與武資任職樞密院長貳之事，梁天錫先生做過一個統計，他說：“兩宋18朝共724員次：文資659，占91%；武資65，占9%。”具體地說：“北宋太祖開國，武資任樞密長貳較文資為重。太宗、真宗后，國家統一，文資已有超越武資之勢。仁、英、神三朝，文資已顯較武資為多。哲宗時，全屬文資。徽、欽、高各朝，雖略用武資，光宗以后，又全為文資所壟斷。”（《宋樞密院制度》第13頁）
即使樞密院其他高層官員，也由“舊皆武臣”逐漸改為“文武互用”。如樞密院都承旨，為樞密院屬官之首，宋初專用武臣，“熙寧中，王荊公（安石）怒李評，罷去，命曾令綽為都承旨。自是方文武互用矣。”（《揮麈前錄》卷2）
南宋時期，朝廷始終籠罩在戰爭的陰影之下，國家需要將帥出來承擔保家衛國的重任，武將出任樞密院使副之事才變得讓人們容易接受，眾多將帥皆歷任樞密院長官職務，如韓世忠、張俊、岳飛、趙葵等。孝宗曾手詔宰相虞允文說：“朕方欲武臣為樞密”（《宋史》卷383《虞允文傳》），表明了時代的一種需求。然南宋多以宰相兼樞密院之職，二府決策班子漸漸合為一套，在樞密院領導班子中，仍然是文臣占據上風。
此外，武臣為樞密使時，常常被二府同僚所蔑視。天圣年間張耆為樞密使，太后劉氏不用呂夷簡為相，宰相王曾對太后說：“太后不相夷簡，以臣度圣意，不欲其班樞密使張耆上爾。耆一赤足健兒，豈容妨賢如此！”（《長編》卷107）語氣輕蔑已極。嘉祐元年（1056）七月，首相文彥博與次相富弼等“共議建儲，未嘗與西府謀也”，樞密使王德用既無奈又生氣，“合掌加額”，自我解嘲說：“置此一尊菩薩何地？”翰林學士歐陽修聽說后，卻輕蔑地說：“老衙官何所知。”（《長編》卷183）而后，宰相韓琦議論太后還政，未與樞密使富弼商議，卻遭到輿論的抨擊。朝野輿論前后明顯不同，就是因為一是以武人出任樞密使，一是以文職出任樞密使。
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