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第二節 三省的建構
宋代自始至終分設三省。然在神宗改制前，三省僅有虛名，沒有或很少有實際職權�！渡教每妓骼m集》卷30《官制門》云：“宋初三省，雖曰沿唐，而實異于唐。蓋三省為空官，而以平章為宰相者，宋初制也�！背⒂诨食侵庠O尚書省、中書省和門下省，中書省和門下省又稱中書、門下外�。ㄏ率。瑑H“存其名”，不預聞中央政務。神宗改制后，三省才各自得以獨立，行使職權。但是，很快許多機構功能又趨于合一�？梢哉f，宋代沿襲唐中葉以來三省制的發展變化，名義上保留三省制，實際上向一省制趨向發展。其間雖有神宗改制的反復，但這個大的發展趨勢沒有改變。
1、中書省
北宋前期，中書省僅僅是皇城外掛牌機構，不參與政務，“中書省判省事一人，以舍人充，掌供郊祀及皇帝冊文、幕職州縣官較考、齋郎室長諸司人年滿復奏、并受文官改賜服章、僧道紫衣師號、舉人出身、寺觀名額、正宣之事”（《宋會要·職官》3之1）。神宗改制后，中書省成為宰輔機構的核心部分，宰輔的權力行使大體上體現為中書省的機構運作過程。神宗改制前，在“中書門下”機構中，宰相的核心權力是原來屬于中書省的起草和發布詔令的職能部分，這也是“中書門下”
簡稱“中書”的原因；改制以后，中書省始終處于權力的中心位置。
①
職掌和職官。
《宋史》卷161《職官志》載：
掌進擬庶務，宣奉命令，行臺諫章疏、群臣奏請與興創改革，及中外無法式事、應取旨事。凡除省、臺、寺、監長貳以下，及侍從、職事官，外任監司、節鎮、知州軍、通判，武臣遙郡橫行以上除授，皆掌之。
即中書省職掌范圍是處理日常政務，起草詔令并取旨，任命中下層職官等。設官十一：有令、侍郎、右散騎常侍各一人，舍人四人，右諫議大夫、起居舍人、右司諫、右正言各一人。中書令官高不除，改制后，以右仆射兼中書侍郎行中書令之職，另置中書侍郎以為副職。南渡后，只設左、右丞相，不設本省長官，逐漸恢復到神宗改制前的狀況。
②
機構設置。
最初設八房：吏房，“主行除授、考察、升黜、賞罰、廢置、薦舉、假故、一時差官、及本省雜務”；戶房，“主行廢置升降郡縣、調發邊防軍須、給借錢物”；兵禮房，“主行郊祀陵、廟典禮，后妃、皇子、公主、大臣封冊，駙馬都尉、內命婦官封，科舉考官，外夷書詔”；刑房，“主行赦宥、契勘刑獄，除授官貶降敘復”；工房，“主行計度營造、開塞、河防”；主事房，“主行受發文書”；班簿房，“主行百官名籍及具員之事”；制敕庫房，“執行編錄供檢敕令格式及架閣庫”。元祐以后，析兵禮房為二，增加催驅房和點檢房。催驅房，“主行催驅在省諸房行遣文字稽違之事”；點檢房，“專點檢諸房文字差失之事”（均見《宋會要·職官》3之3、4、5），共有十一房。后又改主事房為開拆房。其中兵房僅“掌行除授諸蕃國王爵、官封�！避娬職w樞密院管理。
③
中書省獨尊的位置。
中書省獨尊局面，由來已久�！妒盅嗾Z》卷3說：“自兩漢以來，謂中書為政本。蓋中書省出令，而門下省復之，王命之重，莫大于此�！碧拼�，“中書之權獨重，宋朝亦最重中書。蓋以造命可否，進退皆由之也�！保ā渡教每妓鲃e集》卷18《人臣門》）北宋前期中書門下，統領百官，總攬大政，所行使的職權大都同于中書省。宋真宗對宰相呂蒙正等說：“中書事無不總，賴卿等宿望，副朕意焉。”（《長編》卷48）
神宗改制，有所變易�！独蠈W庵筆記》卷4稱：“舊制，兩省中書在門下之上，元豐易之。”改制后，雖置中書省于門下省之下，但中書省因為是朝廷政令所出之地，事實上仍然凌駕尚書、門下二省之上。《長編》卷327敘述三省制后說：“三省分班奏事，各行其職令，而政柄盡歸中書。”當時，王珪以左仆射兼門下侍郎，蔡確以右仆射兼中書侍郎。蔡確善心計、好攬權，“已而，確果獨專政柄。凡除吏，珪皆不與聞�！保ā堕L編》卷327）“王珪以左相在門下，拱手不復�！保ā堕L編》卷358）。甚至，蔡確試圖在三省來往文書之間也顯示出中書省獨尊的地位，《長編》卷327又載：“蔡確既為右仆射且兼中書侍郎，欲以自大，乃議尚書省關移中書，當加‘上’字以重之。”此說雖然未得神宗首肯，但蔡確有此想法，也是當時中書省實際位置的一種體現。中書與門下二省侍郎之間，也是中書侍郎權大�！皟墒∈汤�，由中書過門下，雖名為遷，實抑其權。”（《山堂考索續集》卷30《官制門》）
哲宗即位初，曾試圖改變中書獨尊的局面。元豐八年（1085）九月，“詔三省合取旨事及臺諫章奏，并同進擬，不專屬中書”（《長編》卷359）。然在實際運作中，中書省由于處在“擬旨出令”的有利位置，獨尊的情況一直得以延續。元祐元年（1086）五月，殿中侍御史呂陶奏曰：“朝廷差除，雖云三省同奉圣旨，其根本次序、擬議、進呈皆出中書”（《長編》卷377）。同年十一月，呂公著奏曰：“今雖分三省，事多同呈，然機務之本并在中書�！保ā堕L編》卷391）元祐六年（1091）正月，御史中丞蘇轍言及范純禮任職之事時說：“竊緣舊例，從官出入，盡系三省商量，然后進呈取旨行下。今中書獨專其事，中外莫不驚怪�！保ā堕L編》卷454）中書獨尊的局面就使得三省權力的分配，有了輕重主次之分，也為三省的重新合一奠定了基礎。
2、門下省
門下省前期名存實亡�！端螘ぢ毠佟�2之2言：“用兩制以上官一員判門下省事，其通進、銀臺司及門下封駁事，又離為別司，而領于他官，名具實廢，散無統紀�！薄堕L編》卷107載群牧判官司馬池天圣七年（1029）三月轉對之言說：“唐制：門下省，詔書出有不便者，得以封還。今門下雖有封駁之名，而詔書一切自中書下，非所以防過舉也�！贝藭r的門下省，僅是皇城外保留的掛牌機構，“主乘輿八寶、朝會位版、流外較考”（《宋會要·職官》1之17）。門下省原來職掌的部分封駁權，歸于通進、銀臺司，銀臺司下面專設“封駁房”。然宋初門下省承襲制度傳統，封駁權并未完全失去，偶爾仍有類似職責的履行，太祖乾德五年（967）三月，門下省言：“今流內銓以前進士開封李肅擬保順軍節度掌書記，有違元制，準格下�！保ā堕L編》卷8）開寶八年（974），“戶部員外郎、知制誥王祜判門下省，與判吏部流內銓侯陟不協。陟所擬注，祜多駁正。”（《長編》卷16）天圣元年（1023）十月，“門下省言：吏部流內銓注擬選人，請如舊制過堂押定�！保ā堕L編》卷101）這些都是明顯的門下省封駁事例。
門下封駁之職，在北宋初期若有若無。太宗淳化四年（993）六月，“以右諫議大夫魏庠、知制誥柴務成同知給事中事，凡制敕有所不便者，宜準故事封駁�！蓖昃旁录丛t“停廢知給事中封駁公事”（《宋會要·職官》2之42）旋設旋廢，制度還十分不穩定。真宗咸平四年（1001）五月，以吏部侍郎陳恕知通進、銀臺封駁司，陳恕言：“封駁之任，實給事中之職，隸于左曹，雖別建官局，不可失其故號，請為門下封駁司，隸銀臺司�！钡没实弁猓ā堕L編》卷48）。同年九月，“知封駁司陳恕請鑄本司印，詔：如有封駁事，取門下省印用之。因遂改知封駁司為兼門下封駁事�！保ā堕L編》卷49）此后，通進、銀臺司長官時常兼門下封駁事①，門下封駁權逐漸得以恢復。嘉祐四年（1059）四月，何郯同知通進銀臺司兼門下封駁事，再次強調“此司實代給事中封駁之職”，要求“凡有詔敕，并由銀臺司”，得仁宗同意（《長編》卷189）。于是，這個部門有直接被簡稱為“門下”的，如嘉祐五年（1060）七月，以“知諫院唐介知荊南”，“敕過門下，知封駁事何郯封還之”（《長編》卷192）。神宗即位初，范鎮知通進銀臺司，范鎮上言：“故事：門下封駁制敕、省審章奏、糾舉違滯，著于所授敕，其后刊去，故職寢廢。請復之，使知所守。”得神宗同意（《蘇東坡集》卷39《范景仁墓志銘》）改制后，罷銀臺司，通進司隸屬門下省，以左仆射兼門下侍郎為門下省長官，居首相位置。其實際權力常常不如中書右相，但已經是朝廷兩宰相之一。
①
職掌和職官。
元豐改制以后，門下省也成為實權宰相機構，職掌范圍與職官設置也有了明確說法，《宋史》卷161《職官志》載：
受天下之成事，審命令，駁正違失，受發通進奏狀，進請寶印。凡中書省畫黃、錄黃，樞密院錄白、畫旨，則留為底。及尚書省六部所上有法式事，皆奏復審駁之。給事中讀，侍郎省，侍中審。進入被旨畫聞，則授之尚書省、樞密院。即有舛誤應舉駁者，大者論列，小者改正。凡文書自內降者，著之籍。章奏至，則受而通進，俟降布，分送所隸官司。凡吏部擬六品以下職事官，則給事中校其仕歷、功狀，侍郎、侍中引驗審察，非其人則論奏。凡遷改爵秩、加敘勛封、四選擬注奏鈔之事，有舛誤，退送尚書省。復刑部、大理寺所斷案，審其輕重枉直。不當罪，則以法駁正之。
《宋會要·職官》2之4載元豐五年（1082）十二月二日詔曰：
門下省，凡中書省、樞密院文字應復駁者，若干事體稍大，入狀論列；事小，即于繳狀內改正行下。若事不至大，雖不足論列，而其門曲折、難于繳狀內改正者，即具進呈，以應改正。事送中書、樞密院取旨。
門下省主要工作是審核上發之詔令、下呈之奏章、六部任命、斷案等等，并保留檔案。所謂“審而復之”。設官十一：侍中、侍郎、左散騎常侍各一人，給事中四人，左諫議大夫、起居郎、左司諫、左正言各一人。侍中官高不除，改制后，以左仆射兼門下侍郎行侍中之職，另置門下侍郎以為副職。南渡后，只設左、右丞相，不設本省長官，逐漸恢復到神宗改制前的狀況。
改制以后，朝廷有意識地加強門下省的獨立作用，元豐五年（1082）十二月，“詔門下省：凡本省事，從本司取旨”（《長編》卷331）。門下省長官由首相尚書省左仆射兼任，依據制度，其位序在中書省長官之上，然實際中卻反處其下。至元豐八年（1085）五月，左仆射王珪去世，右仆射蔡確遷左仆射，才有意識地加強左相的權勢，如改“百官差除”“盡歸中書”為“三省合班取旨”（《長編》卷363）等等。有時左仆射也會因為首相的位置和個人的作用，權力超越中書右相，如章惇紹圣年間為左仆射，以首相的身份，“文字合送中書省取旨者更不送中書省，便于尚書省將上取旨畫定，指揮簽書，押送中書省降敕�！保ā端螘ぢ毠佟�1之29）同僚對此雖有意見，卻也無可奈何。但整體上仍然不能改變中書權重的格局。
門下省中，正副長官既然都是朝廷宰相、副宰相，行門下封駁之職的往往就是給事中了。如元豐六年（1083）六月，鄧綰試禮部侍郎，“于是給事中陸佃、韓忠彥封駁綰命，言綰奸回頗僻，使典邦禮，恐玷清選。詔罷之”（《長編》卷335）。
②
機構設置。
門下省所設機構與尚書、中書二省對應，初共有九房：吏房、戶房、禮房、兵房、刑房、工房，“皆視其房之名而分尚書省六曹二十四司所上之事，以主行之，惟班簿、本省雜務則歸吏房”；開拆房，“主行受發主事”；章奏房，“主行受發通章奏事”；制敕庫房，“主行供檢編錄敕令格式，及擬官爵、封勛、黃甲，與架閣庫”（均見《宋會要·職官》2之2）。元豐八年（1085）門下外省增設催驅房，掌檢查、催促本省諸房文書按期限發送；元祐三年（1088）增設班簿房、點檢房，掌百官名籍、檢查諸房文書有無失誤。
3、尚書省
尚書省前期名存實亡，掌管朝廷部分禮儀之事�！吧袝∩袝⑹汤芍林T司郎中、員外，止為正官，以敘位祿，皆不職本司之事�！保ā端螘ぢ毠佟�4之1）名義上，朝廷規定“國家每有大事，必集議于尚書省”，然往往流于形式，赴議者多為一些官職不重要者，“本省官自三司副使已帶職者，多移牒不赴”（《宋朝事實》卷9《官職》）。官署舊址在典國坊梁太祖舊第，太平興國中遷往利仁坊孟昶舊第。
宋代官與差遣分離，尚書省六部基本上也是虛設、沒有職能的機構，但又不可一概而論。尤其是宋初，沿襲唐五代制度，尚書省六部與后來設置的差遣重疊并行，官制設置比較紊亂，六部也仍保留一定的行政職能，例如：建隆三年（962）三月，控鶴右廂都指揮使尹勛擅斬部屬，兵部尚書李濤“以病臥家”，“力疾草奏，乞斬勛”，家人勸其不要過問，李濤說：“我為兵部尚書，知軍校無辜殺人，豈得不論？”（《長編》卷3）又，同年同月，太祖下令說：“諸州自今決大辟訖，錄案聞奏，委刑部詳覆之�！保ㄍ埃┯�，《長編》卷5載乾德年間事說：張昭“為吏部尚書領選事，凡京官七品以下又屬銓。及昭致仕，始用它官權判，頗更舊制�！鄙鲜鰩桌�，都說明六部仍是具有一定行政職能的部門。只是隨著北宋社會的逐漸穩定和差遣制度的逐漸完善，六部的行政職能才漸漸被完全剝奪，機構完全虛化。
①
恢復尚書省的要求及付諸實踐。
北宋前期，中央政府機構設置重疊，行政效率低下，許多官員將弊病歸結到尚書省的有名無實，提出恢復尚書省的要求。至道二年（996）二月，王炳上書論尚書省職能，言“尚書六曹，名雖存而其實亡矣�！比煌醣蠡謴偷膬H僅是尚書省“藏載籍、興治教”的功能。宋初，大臣也曾提出全面恢復尚書省的建議。端拱元年（988）十二月，著作郎羅處約上疏討論三司制度時，要求全面恢復尚書省二十四司制度（詳見《長編》卷29）。淳化二年（991）九月，御史中丞王化基獻《澄清略》言五事，首言“復尚書省”，具體建議說：
臣今請廢三司，止于尚書省設六尚書分掌其事；廢判官、推官，設郎官分掌二十四司及左右司公事，使人掌一司；廢孔目、勾押前行后行為都事、主事、令史、書令史；廢勾院、開拆、磨勘、憑由、理欠等司，歸比部及左右司。如此，則事益精詳，且盡去其州郡職局鄙俗之名也。（《長編》卷32）
嘉祐三年（1058）十二月，知制誥劉敞等上條奏說：
尚書二十四司既為虛名，所以官冗員眾，蠹財害政。即欲改正官制，當罷三司，復二十四司及九卿官，使有定員，其郎官不在本省治職事者，并以前資及散官處之�！罄硭聸Q天下獄，刑部復之，于事已足，又加審刑院，則為駢衍。即欲裁損官制，當廢審刑院。一吏部尚書、侍郎、郎中分領銓事，則當差次輕重，分別流品。今審官院掌京朝官磨勘，而尚書銓惟典州縣幕職官，體制不倫。即欲裁損官制，當罷審官院，以其職事歸尚書銓。群牧司、提舉司、糾察司之類，皆古無此官。即欲裁損官制，悉當省罷，還屬尚書九卿，此所謂裁損者也�！袝鲋齐�，唐制并經門下審核，然后尚書出告身，經歷三省。比來唯于中書發敕，虛置三省官名，今欲申明復此制。（《長編》卷188）
大中祥符九年（1016）三月，真宗對宰輔們言及尚書省制度時也說：“言事者屢請復二十四司之制，楊礪嘗言行之不難�！保ā堕L編》卷86）此外，咸平中楊億提出“文昌會府宜復其舊”，至和中吳育認為“尚書天下之大，有司當漸復之”（《山堂考索續集》卷29《官制門》），可以說，要求恢復尚書省制度，在神宗改制前，幾乎已在朝野達成普遍共識。
神宗改制后，大臣們的建議得以付諸實踐，尚書省六曹二十四司轉為職能單位，尚書省也成為名義上的宰相機構，且以尚書省都堂為政事堂，
宰相們議政、決策于此，徽宗曾賜尚書省手詔曰：“尚書，政事之本”（《宋會要·職官》4之15）。神宗又于元豐五年，在大內之西建尚書新省，“自令、仆廳事下至吏舍，為屋四千楹有奇�！鄙褡诳湟f：“新省宏壯，甚與官制相稱�！保ň姟端螘ぢ毠佟�4之8）有都省、令庭、左仆射庭、右仆射庭、左丞庭、右丞庭，三省辦公處所皆在于此。這一年的五月，還詔曰：“如聞官制新行，諸司不知所屬，可一切申尚書省�！保ā堕L編》卷326）尚書省成為總理朝政的機構。不過，尚書省長官由中書、門下二省長官兼任，尚書省不免與中書、門下二省呈現合而為一的傾向。如元豐八年（1085）三月和元符三年（1100）正月詔：“尚書省官權于門下、中書省治事。”（《長編》卷353、520）就是這種傾向的一種體現。
②
職掌和職官。
元豐改制后，尚書省有了相當的職掌和機構設置，《宋史》卷161《職官志》載：
掌施行制命，舉省內綱紀程式，受付六曹文書，聽內外辭訴，奏御史失職，考百官庶府之治否，以詔廢置、賞罰�！蔡煜轮畡�，六曹所不能與奪者，總決之；應取裁者，隨所錄送中書省、樞密院。事有成法，則六曹準式具鈔，令、仆射、丞檢察簽書，送門下省畫聞。審察吏部注擬文武官及封爵承襲、賜勛定賞之事。朝廷有疑事，則集百官議其可否。凡更改申明敕令格式、一司條法，則議定以奏復，太常、考功謚議亦如之。季終，具賞罰勸懲事進奏院，頒行于天下。大祭祀則誓戒執事官。
尚書省屬下的六部，是中央政令的具體實施和執行機構，神宗總結其職能便是“尚書省承而行之”。
設官九位：尚書令，左、右仆射，左、右丞，左、右司郎中，員外郎各一人。尚書令官高不除；左、右仆射兼門下、中書二省長官，為宰相；左、右丞為副宰相。
③
機構設置。
尚書省機構設置有十房：吏房、戶房、禮房、兵房、刑房、工房，“各視其房之名分掌六曹諸司所行之事”；開拆房，“主受發文書”；都知雜房，“主行進制敕目、班簿、具員賞功罰罪、都事以下功過遷補、及在省雜務”；催驅房，“主行鉤考六曹稽失”；制敕庫房，“主行編類供檢敕令格式、簡納架閣文書”（均見《宋會要·職官》4之4）。后增設點檢房、奏鈔班簿房等。各房之上，設尚書省左右都司，“掌受付六曹諸司出納之事，而舉正其稽失，分治省事。左司治吏、戶、禮、奏鈔、班簿房，右司兵、刑、工、案鈔房，而開拆、制敕、御史、催驅、封椿、知雜印房則通治之。”（《宋會要·職官》4之19）
① 如真宗大中祥符八年（1015）三月，"命吏部尚書王欽若知通進、銀臺司，兼門下封駁事"；"天禧二年（1018）五月，以御史知雜事呂夷簡同勾當通進、銀臺司，兼門下封駁事"。（皆見《宋會要輯稿·職官》2之27）
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