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第三節
代行決策權
在封建專制社會，從理論上講，皇帝掌握決策權，對國家所有的政務做出可否的決斷。大臣的議政和施政，最終要匯總到皇帝手中，聽帝王一言而斷。每一朝皇帝，都努力在各個方面更多地體現這種決策權，這就是他們所提倡的“事必親躬”。但是，一個國家的政務龐多繁雜，皇帝分身乏術，要真正做到“事必親躬”是不可能的。即使一些打下江山、或才智過人的帝王，也從來無法全面體現自己的決策權，需要臣下參預決策。
況且，多數帝王“生于深宮之中，長于婦人之手”，或智力平平、才能庸常，或好逸惡勞、貪圖享受。他們不愿將過多的精力用于國家政務，自然更多地將決策權分與臣下。如宋仁宗，在宋代還算是勤政的好皇帝，監察御史里行孫沔卻上書提意見說：“一歲之中，率無百余日視事。宰臣上殿奏事，止于數刻，天下萬務，得不曠哉？……退朝之后，深宮之中，侍左右者，刀鋸虧殘之余；悅耳目者，綺紈艷冶之色。扃鑰九重，叫閽千仞，宸禁晝嚴，乘輿天遠發。固未見款召名臣，請問外事，詢祖宗之紀綱，質朝廷之得失。”（《長編》卷115）
相反，宰輔則直接面對實際事務和各職能部門，遠遠要比皇帝了解國情和民情，所做的決斷也更切合實際。如果宰輔議政得出結論之后直接貫徹實施，或象征性地呈報皇帝審批，事實上就已經將議政權和決策權融而為一。況且，歷代分享皇帝決策權的，往往是最受皇帝信賴的政治勢力集團。在宋代，就是以宰輔為代表的士大夫階層。所以，宋代宰輔不僅握有議政權、施政權，而且還握有相當部分的決策權，代皇帝決策。
1、皇帝的最高決策權。
在君主專制的社會里，君權至高無上，所謂“權者，君之所獨制也”（《商君書·修權》）。宋代帝王的諸種努力，歸根結底都是為了保證君主的最終決策權。縱觀兩宋三百多年歷史，一切國家重大政務、軍務，或者出自圣思獨裁，或者都必須通過皇帝審核，頒布為詔令，君主的獨裁權得到很好地維護。王安石說：“人主操予奪之柄”（《長編》卷230），孫升等則言“威福專出于人主”（《長編》卷440），即所謂“王言惟作命，百官承式”，“王者之言，群臣所稟受以施于天下者也”。“王言”的范圍，為“指揮中書、樞密院事”（《長編》卷160，191），即對國家重大事務做出決斷，然后交付中書和樞密院具體執行實施。宋代，是較好地貫徹落實“君設其本，臣操其末；君治其要，臣事其詳；君操其柄，臣事其常”之君主集權獨裁原則的時代。
通常情況下，皇帝通過召集臣僚、合議大政的方式，行使自己的決策權，如常參、后殿再坐等，有時則通過批閱臣僚奏章來做出決策。皇帝的決策，再通過二府的中介，貫徹實施。從理論上來說，君權至高無上，皇帝的決策不受任何規章制度約束。然而，從操作規范來說，皇帝也是不能不依照二府機構設置與運作的程序，隨心所欲的。時常，宋代皇帝會撇開二府，直接對基層發布自己的詔令，或者在具體事務上也貫徹自己的意志，如宋代皇帝喜歡授前方作戰的軍隊以陣圖，“有軍前機速處分，則自御前發下，三省、樞密院莫得與也。”（《夢溪筆談》卷11）等等。至昏庸的帝王，更是隨意貫徹個人意志。《揮麈后錄》卷2載：
崇、觀奸佞用事，賄賂關節，干祈恩澤，多以御筆行下，朱書其旁云。稽留時刻者，以大不恭論，流三千里。三省無所干預，大啟幸門，為宦途之捷徑。
這樣的決策和皇帝預政方式，顯然都是違背制度的，屬短期非常態行為，宮廷嬪妃、內侍等也最容易上下其手，伺機弄權。兩宋時期，這種情況極少發生。
宋代還曾出現皇帝干涉過多，二府宰輔無所事事的局面，但往往也是為時甚短，因為這同樣是違背制度的，會引起大臣們的紛紛非議。熙寧末年，王安石罷相后，神宗將許多中央權力收歸己有，臺諫蔡承禧進諫說：“今之患在乎百職之不自任其職而已，中書以進人選才之方諉于陛下，密院以用兵擇帥之事諉于陛下，事事皆出于圣意”（《長編》卷282）。這就是上文曾經言及的神宗朝相權短期萎縮的階段。
2、宰相代使決策權。
宰輔議定上奏、皇帝審核批準，是中央決策的一般過程。但是，皇帝的審批常常淪為一種形式，而將相當部分的決策權委諸宰輔。宰輔有時沿襲唐制，采用“堂帖”、“札子”等文書形式，不需要皇帝發布旨令，便對政務直接做出決策，發布自己處理政務的意見，指揮號令。《夢溪筆談》卷1說：
唐中書指揮事謂之“堂帖子”。曾見唐人“堂帖”，宰相簽押，格如今之“堂札子”也。
宋代中書“堂札子”所指揮的，往往限于一般性的事務。《長編》卷285稱：“故事，惟中書執政官行札子，以出政令。”
宰輔替代帝王決策、以“堂帖”指揮各具體行政部門工作，形成習慣后，有時使得“堂帖”具有了過度的權威性，以至引起皇帝的疑忌。趙普“太平興國初復相，堂帖之行，與詔敕無異。太宗命勿復行。”（《隆平集》卷4《宰臣》）其后，寇準為參知政事時，曾以“札子”指揮政事，太宗再次質疑說：“前代中書以堂帖旨（指）揮，乃是權臣假此名以威福天下也。太祖朝趙普在中書，其堂帖勢力重于敕命，朝廷尋令削去。今何卻置札子？札子、堂帖，大同小異耳。”（《宋會要·職官》1之71）
太宗還算是開國皇帝，有才能，喜攬權，故設法限制宰輔權力，太宗朝也是相權最為萎縮的時期。以后的皇帝，自覺或不自覺地將更多的決策權委諸宰相。即使是根據皇帝的旨意起草詔令，宋代宰相也更多地體現了自己的意志，《石林燕語》卷5說：
唐詔令雖一出于翰林學士，然遇有邊防機要大事，學士所不能盡知者，則多宰相以其處分之要者自為之辭，而付學士院，使增其首尾常式之言而已，謂之“詔意”，故無所更易增損。今猶見于李德裕、鄭畋集中。近歲或盡出于宰相，進呈訖，但召待詔，即私第書寫；或詔學士，宰相面授意，使退而具草，然不能無改定也。
具體地說，宰相或宰輔代使決策權，大致有以下三種類型：
其一，皇帝充分相信某一宰相，自覺自愿地將決策權委諸該宰相。
某些宰相，胸襟寬廣，處事穩妥，公平中允，盡心為國，因此深得明智帝王的信賴。在對該宰相品德、才能完全放心的前提下，皇帝就以部分決策權相委托，加大該宰相在中央決策過程中所起的主導作用。獲此殊榮的一般都是宰相，執政則因為資歷、地位等多方面原因而與此殊榮無關。真宗大中祥符末年，王旦為宰相，王曾、陳彭年、張知白為參知政事，《長編》卷88載：
曾、知白、彭年等與王旦同在中書，嘗乘間謂旦曰：“曾等拔擢至此，公之力也，愿有所裨補。”旦曰：“愿聞之。”曾曰：“每見奏事，其間亦有不經上覽，工但批旨行下，恐人言之以為不可。”旦遜謝而已。一日奏對，旦退，曾等俱留。上愕曰：“何事不與王旦同白？”曾等乃以前說聞于上。上曰：“所行公否？”皆曰：“公。”上曰：“王旦事朕，多歷年所，朕察之無毫發私。自東封后，朕諭小事專行。卿等當謹奉之。”退而謝于旦曰：“上之委遇，非曾等所知也。”旦曰：“向蒙諭及，不可自言先得上旨，今后更賴諸公規益。”
王旦代真宗決策顯然是不符合規章制度的，所以中書輔臣通過多種渠道提意見。弄清事實真相后，王旦今后之代行決策權，恐怕就更加便利了。
其二，宰輔堅持自己的正確意見，迫使皇帝同意，實際上代行了決策權。
典型例子之一是寇準。寇準在太宗年間任參知政事時，就以“奏事切直”著稱，往往“上怒而起，準攀上衣，請復坐，事決乃退。”因此得太宗夸獎說：“此真宰相也。”（皆見《長編》卷38）也就是說，在相權萎縮的太宗朝，宰輔們仍有可為。景德元年（1004）十月，契丹大舉入寇，寇準時為集賢相，倡議并籌劃御駕親征，真宗懼敵怕死，多次臨陣退縮，寇準說：“今寇已迫近，四方危心，陛下惟可進尺，不可退寸。河北諸軍，日夜望鑾輿至，士氣當百倍。若回輦數步，則萬眾瓦解，敵乘其勢，金陵亦不可得而至矣。”（《長編》卷58）寇準還發動軍隊將帥勸征，終于幫助真宗下定了最后決心，起駕進駐澶州。“澶淵之盟”的順利訂立，宋朝與遼國保持了長期的和平，都是起因于寇準的正確決策。
慶歷四年（1044），杜衍為集賢相兼樞密使，“務裁僥幸，每內降恩，率寢格不行，積詔旨至十數，輒納帝前。”仁宗對歐陽修說：“外人知杜衍封還內降耶？凡有求于朕，每以衍不可告之而止之者，多于所封還也。”（《長編》卷152）神宗在日常決策中有較多獨斷專行權，但仍然不能擺脫宰輔們的干涉，他曾經感嘆說：“朕平生未嘗作快意事”，門下侍郎（副宰相）章惇立即告戒說：“快意事豈宜作？”（《長編》卷338）宋代制度規定：皇帝詔書必須通過二府認可。這樣的制度，既是賦予宰輔對皇帝的監督權，又是讓他們分享決策權。
這種決策方式，形式上依然是皇帝決策，實質上是由宰相和執政們代行決策。
其三，宰相弄權，架空皇帝，掌握了絕大部分的中央決策權。
這種現象比較多地發生在北宋末年與南宋時期。北宋徽宗崇寧年間，起用蔡京為宰相。蔡京“箝制天子”，以親信、黨徒把持中央各部門大政，“取政事之大者，如宗室、冗官、國用、商旅、鹽澤、賦調、尹牧，每一事以三人主之，凡所設施，皆由是出。”“威福在手，中外莫敢議。”（均見《宋史》卷472《蔡京傳》）南宋紹興年間，“秦會之當軸時，幾務之微瑣者皆欲預聞，此相權之常態。”（《游宦紀聞》卷6）南宋寧宗開禧年間，韓侂胄“自置機速房于私第，甚者假作御筆，升黜將帥，事關機要，未嘗奏稟，人莫敢言。”（《宋史》卷474《韓侂胄傳》）度宗時，賈似道“賜第葛嶺”，“吏抱文書就第署，大小朝政，一切決于館客廖瑩中、堂吏翁應龍。”（《宋史》卷474《賈似道傳》）由此可見，權相在位，總是事無巨細，一切過問。他們已經將大部分乃至全部的決策權攫為己有。
3、臨時設置的行政機構。
職能專一的行政部門在行使權力的過程中，必然會逐漸地產生獨立性和離心力，宰相代行決策權，在這些部門貫徹時因此可能受阻或打折扣。為了靈活、充分地行使職權，將權力牢牢地收歸己有，宋代宰相在某些特殊的歷史情況下，便設置臨時的行政機構，以貫徹自己的施政方針。《朝野雜記》卷5回顧這類臨時機構說：
自王荊公（王安石）秉政，始創制三司條例司，以行新法。其后蔡儋州（蔡京）當國，踵其故，置講議司。儋州罷，張文忠（張商英）代之，乃置政典局，不隸三省。靖康初，徐擇之（徐處仁）、吳元中（吳敏）共政，又置詳議司，俄以人言罷。紹興二年，呂元直（呂頤浩）、秦會之（秦檜）同相，元直督軍于外，會之欲奪其柄，乃置修政局，自領之，詔職事官及守令以上言省費、裕國、強兵、息民之策。
類似的臨時行政機構還有：三司會計司，“熙寧七年（1074）置于中書，以宰相韓絳提舉。先是，絳言總天下財賦而無較考盈虛之法，乃置是司。”經撫房，“專治邊事。宣和四年（1122），宰臣王黼主伐燕之議，置于三省，不復以關樞密院。”御營司，“以宰相為之使，仍以執政官兼副使。……初以總齊行在軍中之政。”（均見《宋史》卷161、162《職官志》）
這類臨時機構，在三段時期中設置最多、發揮作用最大。其一是王安石主持變法期間，為了貫徹自己的變法主張，設制置三司條例司；其二是徽宗年間，宰相為粉飾太平、鼓吹自己的治績，設議禮局、禮制局、大晟府等等；其三是南渡初期，兵荒馬亂，機構不健全，宰相為了便于管理，設御營司等。這些臨時機構，侵奪了各個具體職能部門的權力，卻為宰相的行使權力提供了最大的方便。
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