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第四章
宋代宰相的職權(quán)
宋代是相權(quán)全面強(qiáng)化的時(shí)代。首先，宋代是中央集權(quán)高度強(qiáng)化的時(shí)代，元祐年間禮部侍郎范祖禹曾解釋中央集權(quán)化過程說：“收鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)將之權(quán)，悉歸于縣；收縣之權(quán)，悉歸于州；收州之權(quán)，悉歸于監(jiān)司；收監(jiān)司之權(quán)，悉歸于朝廷。……是故天子任宰相，宰相察監(jiān)司而已，監(jiān)司察郡守，郡守察縣令，朝廷據(jù)其所察而行賞罰”（《長編》卷468）。集權(quán)的結(jié)果，正是最大限度地將權(quán)力遞交到宰相手中。正如前面所言，
宋代中央政治，
只剩下以宰相為代表的士大夫勢力一枝獨(dú)秀，因此，中央集權(quán)的強(qiáng)化也就是相權(quán)的強(qiáng)化。
前人所說的“削弱相權(quán)”的種種措施，或者是為了宰相更好地行使職權(quán)而設(shè)置的；或者確實(shí)有“分相權(quán)”之意。但在實(shí)際操作中往往變異，有時(shí)是上述二者兼而有之，在不同的時(shí)期體現(xiàn)不同的目的。不過，一個(gè)總的趨勢是宋代相權(quán)的日益強(qiáng)化，即使在一定階段帝王有抑制其膨脹的想法和措施，也終歸無濟(jì)于事。宋代帝王采取“委任責(zé)成”的方式，委國家政事于宰輔，帶來的一個(gè)必然性的后果是宰輔們往往在中央議政、施政、決策過程中唱主角。嘉祐年間，右正言王陶曾對仁宗說：“今政事無大小，皆決于中書、樞密，陛下一無可否，豈為人主之道哉？”
（《長編》卷191）這種現(xiàn)象在兩宋時(shí)期是普遍存在的。宋人有時(shí)也要突出限制“相權(quán)”的話題，正好從相反的角度說明了相權(quán)的強(qiáng)化。
宋代帝王“與士大夫治天下”的治國原則，決定了相權(quán)強(qiáng)化的必然走勢。
《宋史》卷161《職官志》對宰相的職權(quán)范圍做了如下規(guī)定：“佐天子，總百官，平庶政，事無不統(tǒng)。”《宋會要·職官》1之16則規(guī)定說：“掌邦國之政令，弼庶務(wù)，和萬邦，佐天子，執(zhí)大政。”
宋太宗也說： “撫夷夏，和陰陽，使百度大理，一人端拱無事，此宰相之職也。”（《長編》卷35）有關(guān)宋代宰相的職權(quán)，宋人的籠統(tǒng)論述還很多，如王旦對真宗闡述宰相職責(zé)說：惟進(jìn)賢退不肖，四方邊事，郡縣水旱，官吏能否，刑法枉直此數(shù)事。（《宋會要·職官》1之73）
又如司馬光等宰執(zhí)奏曰：
凡宰相，上則啟沃人主，論道經(jīng)邦；中則選用百官，賞功罰罪；下則阜安百姓，興利除害，乃其職也。（《長編》卷431）
元祐元年（1086）正月，右諫議大夫?qū)O覺言：
宰相者，上佐天子理陰陽、順?biāo)臅r(shí)，下遂萬化之宜，外鎮(zhèn)撫四夷，內(nèi)親附百姓，使卿大夫各得其職也。（《長編》卷364）
元祐元年（1086）三月，左司諫王巖叟奏曰：
臣聞以道佐明主，以道化天下，而使百姓有服朝廷之心，四夷有重朝廷之意者，宰相也。（《長編》卷375）
將這些制度與史實(shí)對照，發(fā)現(xiàn)決不是一紙空文，宋代宰相確實(shí)插手朝廷的一切政務(wù)，過問行政、財(cái)政、軍政所有大事。從名義上講，宋代宰相的權(quán)力由兩個(gè)方面組成：參議國家大事的議政權(quán)和監(jiān)督百司執(zhí)行的施政權(quán)，而最高決策權(quán)則掌握在皇帝手中。但是，事實(shí)上宰相還經(jīng)常代替皇帝行使決策權(quán)，集議政、施政、決策三權(quán)于一身。
正因?yàn)樗未鄼?quán)極重，所以，宰相的任命關(guān)系到政局和社會的安定與否、國家的興盛衰敗，宋代朝野，皆特別重視宰相與執(zhí)政人選的抉擇。景祐時(shí)，石介曾對宰相王曾說：“社稷安系于相公，社稷危亦系于相公。”（《長編》卷115）慶歷八年（1048）四月，御史何郯言：“用人當(dāng)否，系國輕重，執(zhí)政之臣，事體尤大，不可以假恩，不可以幸遷，必須其材，乃授此位，材茍不稱，則莫如闕焉。”
（《長編》卷164）熙寧十年（1077）十月，御史彭汝礪對神宗說：“陛下所與共天下事者，惟一二執(zhí)政之臣。……使得其人，則可以彌縫其缺，而告所未至；或非其人，則竊弄權(quán)柄，賣鬻恩寵，服讒以相傾，搜慝以自衛(wèi)，其害亦豈淺哉！”
（《長編》卷285）元祐元年（1086）九月，御史中丞劉摯上言云：“今日之命相，實(shí)系天下之安危，與善政之成敗，可不重哉？”（《長編》卷387）元祐三年（1088）四月右司諫劉安世上疏言：“執(zhí)政之任，天下極選，惟是當(dāng)世之賢杰，乃可不次而登用。”（《長編》卷409）元祐四年（1089）六月，右諫議大夫范祖禹進(jìn)言：“宰相代天理物，系安危治亂，茍非其人，則天下解體，國家禍敗隨之。寧且闋人，亦未有害。”（《長編》卷429）
宋代拜相的儀式和過程，因此也特別隆重，《鐵圍山叢談》卷一載：
國朝之制，立后、建儲、命相，于是天子親御內(nèi)東門小殿，召見翰林學(xué)士面諭旨意，乃鎖院草制，付外施行。其他除拜，但廟堂僉議進(jìn)呈，事得允，然后中書入熟第，使御藥院內(nèi)侍一員，持中書熟狀內(nèi)降，
封出宣押，
當(dāng)直學(xué)士院鎖院竟，乃以內(nèi)降付之，俾草制而已。故相位有闕，則中外側(cè)耳聳聽，一報(bào)供張小殿子，必知天子御內(nèi)殿者，乃命相矣。
第一節(jié)
議政權(quán)
真宗曾對宰輔們說：“軍國之事，無鉅細(xì)，必與卿等議之，朕未嘗專斷。”（《長編》卷49）宋代宰輔的第一項(xiàng)權(quán)力就是參預(yù)討論國家所有大政的議政權(quán)，大致分為三種方式：御前討論、二府議定上奏、個(gè)人疏奏議事。對皇帝直接提供的政令、措施，宰輔有權(quán)審核、監(jiān)督，這種審核和監(jiān)督，是另一種形式的議政。可以說，宋代皇帝從來沒有將宰輔完全排除在決策之外，獨(dú)斷專行，宰輔的議政權(quán)以不同的方式處處得以落實(shí)。
1、御前討論。
宋代多數(shù)帝王勤政耐勞，臣下言太宗“未嘗一日不雞鳴而起，聽天下之政”（《宋會要輯稿·儀制》1之2）,真宗“即位，每旦御前殿，中書、樞密院、三司、開封府、審刑院及請對官以次奏事”（《長編》卷43）。為了充分發(fā)揮皇權(quán)的決策作用，實(shí)現(xiàn)“與士大夫治天下”的政治理想，他們頻繁與臣下接觸，討論國家大事。其中最重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是每日與二府大臣商討、決定國家日常大小政務(wù)。這種御前討論或是集體式的，類似于一次御前會議；或是君臣個(gè)別商量，在宰輔與皇帝之間達(dá)成共識，多種做法都有制度上的保證。
① 御前會議。
宋代沿襲唐五代舊制，明確皇帝坐殿視朝聽政的制度。《長編》卷3載建隆三年（962）二月詔曰：
自今每五日內(nèi)殿起居，百官以次轉(zhuǎn)對，并須指陳時(shí)政得失，朝廷急務(wù)，或刑獄冤濫，百姓疾苦，咸采訪以聞，仍須直書其事，不在廣有牽引。
《宋史》卷116《禮志》載：
唐以宣政為前殿，謂之正衙，即古之內(nèi)朝也。以紫宸為便殿，謂之入閤，即古之燕朝也。而外又有含元殿，含元非正、至大朝會不御。正衙則日見，群臣百官皆在，謂之常參，其后此禮漸廢。后唐明宗始詔群臣每五日一隨宰相入見，謂之起居。宋因其制，皇帝日御垂拱殿，文武官日赴文德殿（前殿）正衙曰常參，宰相一人押班。其朝朔望亦于此殿。五日起居則于崇德殿或長春殿，中書門下為班首。長春即垂拱也。至元豐中官制行，始詔侍從官以上，日朝垂拱，謂之常參官；百司朝官以上，每五日一朝紫宸，為六參官；在京朝官以上，朔望一朝紫宸，為朔參官、望參官，遂為定制。（參見《石林燕語》卷2）
《春明退朝錄》卷中載：
本朝視朝之制：文德殿曰外朝，凡不厘務(wù)朝臣，日赴，是謂“常朝”。垂拱殿曰內(nèi)殿，宰臣、樞密使以下要近職事者，并武班，日赴，是謂
“常起居”。
每五日，文武朝臣厘務(wù)、令厘務(wù)并赴內(nèi)朝，謂之“百官大起居”。是則奉朝之制自為三等。蓋天子坐朝，莫先于正衙殿。于禮，群臣無一日不朝者，故正衙雖不坐，常參官猶立班，俟放朝乃退。
神宗時(shí)侍御史知雜事滿中行也說：“兩省、臺官、文武百官日赴文德殿，東西兩向?qū)αⅲ壮家粏T押班，聞傳不坐，則再拜而退，謂之常朝”（《長編》卷320）。元祐六年（1091）五月又詔：“欲遇宰臣假故，即權(quán)移門下侍郎在尚書左丞之上押班”（《長編》卷458）即宰相不能押班，可由副宰相押班。《鐵圍山叢談》卷2又解釋“常朝”過程說：
國朝垂拱殿常朝，班有定制，故庭下皆著石位。日日引班，則各有行綴，首尾而趨就石位。既謁罷，必直身立，俟本班之班首先行，因以次迤儷而去，謂之“卷班”。
“常參”或“起居”等清晨五鼓便須赴朝，故被稱為“早朝”。
元祐七年（1092）五月，吏部尚書王存解釋“視朝”用意說：“視朝轉(zhuǎn)對之意，本為在庭庶官平日不得伸其所見，故于朝會使之盡言，以廣聰明”（《長編》卷473）。這種御前討論政事，不是以宰輔為主角，參與朝見的文武官員眾多，奏事過程也瑣碎，“先宰臣升殿奏事，
次樞密使，次三司， 次開封府， 次審刑院，
次群臣， 以次升殿。”（《宋會要輯稿·儀制》1之1）其間，皇帝升座、退座和群臣排列進(jìn)見，都有煩瑣的儀式，王禹偁描述說：“千官就列，萬乘臨軒，中書、樞密、三司，歷階而進(jìn)，禮成而退”（《長編》卷30）。顯然，這種儀式和過程很容易流于形式，耗費(fèi)時(shí)間，而不能真正起到與群臣討論政事的作用。如仁宗與太后“御承明殿，群臣請對者凡十九班。至第九班，賜輔臣食于崇政殿門，有頃再坐，日昃才罷。”（《長編》卷108）所以，逐漸被簡化，宰輔及諸多文武官員以“妨廢職事”為理由經(jīng)常要求免予常參。
熙寧六年（1073）正月，權(quán)樞密副都承旨、西上閤門副使張誠一上疏要求簡化百官起居、常朝等過程，說：
垂拱殿常朝，先內(nèi)侍喝都知以下，至宿衛(wèi)行門等十八班起居，次通事舍人引宰臣、樞密使以下大班入，次親王，次侍衛(wèi)馬步軍都指揮使以下，次宗室使相以下十班入，方引見、辭、謝。或遇百官起居日，自行門后，通事舍人引樞密使以下，次親王、使相以下至刺史十班入，方奏兩巡使起居。立定，方引兩省官入，次閤門使引宰臣以下大班入，起居畢，候百官出絕，兩省班出，次兩巡使出，中書、樞密院方奏事，已是日晏。況大班本不分別丞郎、給諫、臺省及常參官。乞遇垂拱殿百官起居，合親王以下十班為四班，親王為一班，馬步軍都指揮使為一班，宗室使相至刺史為一班，使相至刺史為一班。其垂拱殿常朝、紫宸起居日，親王、使相已下班并依舊。
張誠一的意見獲神宗同意。元豐四年（1081）十一月，侍御史知雜事滿中行進(jìn)一步要求“罷常朝”，亦得神宗同意（《長編》卷320）。
“常參”或“起居”畢，皇帝退至延和殿（后殿），“臨軒閱后殿公事”，稱“后殿再坐”。如“常朝”遇雨雪，或逢節(jié)假日，皇帝也改坐后殿，“惟宰臣、樞密使奏事”。
帝王或后妃也有于它處處理朝廷政務(wù)的，如太后劉氏便“五日一御承明殿，垂簾決事”（《長編》卷110）；熙寧年間，神宗常常“召輔臣對資政殿”（《長編》卷261）等等。
隨著北宋社會局面漸趨穩(wěn)定，皇帝也減少了“坐殿”的次數(shù)和時(shí)間，“上巳、端午、重陽、社及大雨雪放朝，更不視事”，
“只日視事，雙日不坐”（《宋會要·職官》1之4、1之5）等等。天禧三年（1019）六月，儀禮院又言：“每月旬假及上巳、春秋二社、端午、重陽，并休務(wù)一日。內(nèi)旬假，皇帝前后殿不坐，余日百官不入，中書、樞密院詣后殿起居。又準(zhǔn)近詔，端午前后殿不坐。今參詳，望凡遇上件休務(wù)日，皇帝前后殿不視事，中書、樞密院及諸司有急速公事須面奏者，特取進(jìn)止。”得皇帝同意。（《長編》卷93）《春明退朝錄》卷下載：“太祖開寶元年（968），以中外無事，始詔旬假日不坐，然其日輔臣猶對于后殿，問圣體而退。至道三年（997）三月二十九日旬假，是日太宗猶對輔臣，至夕帝崩。”李南陽《永熙挽詞》詠此事說：“朝憑玉幾言猶在，夜啟金滕事已非。”
時(shí)稱佳作。 （《宋朝事實(shí)》卷12《儀注》）也就是說，后殿“不坐”、“不視事”期間，皇帝依然保持與宰輔的密切聯(lián)系。
只日議事一般都在資善堂，如天禧五年（1021）真宗因病久廢政務(wù)，病愈后，輔臣們就要求“只日資善堂議事及雙日中書、樞密院早入并如舊”（《長編》卷97）。政務(wù)繁忙時(shí)，皇帝則增加視事時(shí)間。如仁宗年間宋朝與西夏交戰(zhàn)，仁宗“詔自今假日御崇政殿視事如前殿”（《長編》卷127）。朝廷有要事相商，假日也召二府討論。如熙寧四年（1071），“上巳假，上召二府對資政殿，出陜西轉(zhuǎn)運(yùn)使奏慶州軍亂示之，上深以用兵為憂。”（《長編》卷221）無論皇帝“坐殿視朝聽政”之時(shí)間表如何調(diào)整，保證二府大臣有機(jī)會、有時(shí)間與皇帝當(dāng)面討論朝政大事這一點(diǎn)不變。《長編》卷43載真宗每日處理政務(wù)過程說：
上自即位，每旦御前殿，中書、樞密院、三司、開封府、審刑院及請對官以次奏事，至辰后還宮進(jìn)食。少時(shí)，復(fù)出御后殿視諸司事，或閱軍士校試武藝，日中而罷。夜則召儒臣詢問得失，或至夜分還宮。其后率以為常。
慶歷三年（1043）七月，御史中丞王拱辰請求仁宗“遇朔望日退御后殿，召執(zhí)政之臣賜坐，以講時(shí)政得失。”仁宗回答說：“執(zhí)政之臣，朕早暮所與圖事者，至于從容開述，雖至中昃，朕何怠焉！又何朔望之拘也？”為了更及時(shí)地聽取兩府大臣的意見，仁宗還特別下詔：“自今中書、樞密院臣僚除常程奏事外，如別有所陳，或朕非時(shí)特留對者，不限時(shí)刻”（皆見《長編》卷142）。
朝廷諸多大事，都是在這種皇帝與大臣們的直接御前討論時(shí)作出決定。慶歷年間，仁宗與韓琦、范仲淹討論西北邊事，“琦、仲淹指陳上前，數(shù)刻乃罷”（《長編》卷149）韓、范所言多見采用。治平四年（1067）閏三月，初即位的神宗向宰輔詢問王安石的使用問題，宰相曾公亮認(rèn)為“安石文學(xué)器業(yè)，時(shí)之全德，宜膺大用”，“真輔相之才”；參知政事吳奎則以為王安石“臨事迂闊，且護(hù)前非，萬一用之，必紊亂綱紀(jì)。”最后詔王安石知江寧府（詳見《長編》卷209）。這是王安石神宗年間得重用的前奏，朝廷的決定便是通過這一次御前討論做出的。元符三年（1110）正月，徽宗初即位，與宰相章惇、知樞密院事曾布、尚書左丞蔡卞等二府大臣商議起用前執(zhí)政和侍從官之事，討論了呂惠卿、韓忠彥等數(shù)十人的任用，這次討論，帶來了中樞班子的大改變。（詳見《長編》卷520）
這種御前討論，皇帝往往要求二府大臣抓住重大事件加以探討，而不要以煩瑣細(xì)務(wù)耽擱皇帝時(shí)間。治平三年（1066）五月，英宗對宰相說：“朕日與公卿等相見，每欲從容講論治道，但患進(jìn)呈文字頗繁，所以不暇。及中書常務(wù)有可付本司者，悉以付之。”（《宋會要·職官》1之77）
御前討論，皇帝和大臣的意見都能及時(shí)充分地得到反映，當(dāng)場拍板，簡捷便當(dāng)，是宋代皇帝決策、宰輔議政的一種常見方式。富弼曾有“宰相安可一日不見天子”之說（詳見《長編》卷182），可見皇帝平日與宰輔議政之頻繁。
② 留身獨(dú)對。
宋代宰相在集體晉見皇帝、御前討論之后，有時(shí)還一人或數(shù)人單獨(dú)留下，與皇帝個(gè)別討論朝政。這種“留身獨(dú)對”或是皇帝指定的，或是大臣自己要求的。皇帝也藉此更詳盡地聽取某一類意見。
皇帝指定“留身”者，大都是較得皇帝信賴的宰輔，如神宗年間之王安石便經(jīng)常獲此殊榮。皇帝在聽取某一種意見覺得意猶未盡時(shí)，也指定臣下“留身”。熙寧三年（1070）四月，司馬光借誦讀《資治通鑒》之際言“從諫之美，拒諫之禍”，“及退，上留光”，就此生發(fā)開來，議論朝廷大政，司馬光因此極力攻擊王安石變法之非（詳見《長編》卷210）。有時(shí)，則是皇帝特召某一宰輔獨(dú)對，如：真宗天禧元年（1017）六月，“己丑，召王旦對于崇政殿數(shù)刻。”（《長編》卷90）等等。仁宗慶歷年間，宋朝與西夏簽訂和約，守邊大臣韓琦、范仲淹被召回朝廷任樞密副使。就職以來，“只是逐日與兩府隨例上殿，呈奏尋常公事外，有機(jī)宜大處置事，并未聞有所建明”，諫官歐陽修認(rèn)為“但陛下未賜召問，此二人亦不敢自請獨(dú)見”，所以，歐陽修建議仁宗“只召一兩任商量，此乃帝王常事，祖宗之朝，并亦許如此，不必拘守常例也。”（《長編》卷141）歐陽修所請求的就是“留身”之類的獨(dú)對方式。
宰輔個(gè)人通常不會提出“留身獨(dú)對”的要求，因?yàn)檫@最宜引起同僚猜忌，總是讓人起“事不可對人”之疑心。宰輔個(gè)人要求“留身”，有時(shí)只是陳述自己請求罷免、退位、外放等謙恭之要求，這些要求不涉及他人，沒有必要耽誤集體時(shí)間，所以，采取“留身獨(dú)對”的方式。如熙寧五年（1072）五月，宰相“王安石留身，乞東南一郡”，且言：“久勞乏，近又疾病，恐職事有隳敗，累陛下知人之明。”
（《長編》卷233）元祐六年（1091）五月甲子（6日），“延和奏事罷，呂大防留身乞退”（《長編》卷458）。
元祐七年 （1092）
二月，因曹國長公主下嫁韓嘉彥，其兄“同知樞密院事韓忠彥奏事已，留身曲謝，因乞避嫌”
（《長編》卷470）。元符二年（1099）四月，“章惇留身乞退，徑出居僧舍”
（《長編》卷509）。
有時(shí)，“留身獨(dú)對”則是二府大臣權(quán)力矛盾的一種反映。仁宗即位初，參知政事王曾為了向垂簾的太后揭露宰相丁謂“包藏禍心”，就設(shè)詭計(jì)“留身獨(dú)對”，最終達(dá)到目的①。嘉祐年間，參知政事孫抃年老糊涂，猶戀位不去，被言官所攻擊。某日，宰相韓琦、曾公亮獨(dú)留，孫抃就自覺不安，問歐陽修說：“丞相留身何也？”歐陽修言：“得非奏君耶？”孫抃識趣，立即自求罷免（《長編》卷196）。熙寧初年，王安石“獨(dú)對”神宗的機(jī)會就特別多。熙寧末年，參知政事呂惠卿與宰相王安石不協(xié)，多次“留身白上”，為自己辯解（詳見《長編》卷268）。哲宗后期，宰相章惇“凡五日留身，眾皆哂之，唯恐他人之與聞也。”（曾布《曾公遺錄》卷8）這樣嘲笑章惇的曾布，自己也時(shí)時(shí)“留身”，背后攻擊章惇的主張。
“留身獨(dú)對”因此也最容易引起二府大臣之間的相互猜疑，皇帝不希望執(zhí)政們裂縫的擴(kuò)大，愿意將二府大臣的矛盾控制在有利于帝王集權(quán)專制、又不影響朝廷行政效率的理性范圍之內(nèi)，所以，在一定的時(shí)期內(nèi)，他們要頒發(fā)詔令，限制或取消“留身獨(dú)對”。元豐五年（1082）六月，神宗下詔曰：“尚書、侍郎奏事，郎中、員外郎番次隨上殿，不得獨(dú)留身。侍郎以下，仍不得獨(dú)乞上殿”（《長編》卷327，《宋會要·職官》8之4）。這還只是對職官低執(zhí)政一階者的限制。重和元年（1118），又因臣僚言“比年以來，二三大臣奏對留身，讒疏善良，請求相繼，甚非至公之體。”徽宗再詔曰：“自今惟蔡京五日一朝許留身，余非除拜、遷秩、因謝及陳乞罷免，并不許獨(dú)班奏事。”（皆見《宋史》卷118《禮志》）這次的禁令，就包括多數(shù)二府大臣在內(nèi)。不過，皇帝喜聞臣下異同之論，所以，對“留身”的禁令總是沒有被嚴(yán)格執(zhí)行或很快就被廢棄。
北宋中期以前，“留身獨(dú)對”之事甚少。北宋后期，則屢禁不止，關(guān)鍵是皇帝的慫恿鼓勵(lì)，作為一種操縱大臣之術(shù)，藉此以聞異同之論。南渡后，侍御使辛炳上疏反對“留身”，要求二府“朝殿進(jìn)呈訖，不得留身，違者許御史臺彈奏。”高宗詔從之。僅一個(gè)月后，高宗又改變主意，允許二府大臣留身奏事（《建炎以來系年要錄》卷67、68）。秦檜力主南北和議，就是通過多次“留身獨(dú)對”，與高宗秘密商定，因此毀了北伐的大好形勢。《宋史》卷473《秦檜傳》載：
（紹興八年）十月，宰執(zhí)入見，檜獨(dú)留身，言：“臣僚畏首尾，多持兩端，此不足與斷大事。若陛下決欲講和，乞顓與臣議，勿許群臣預(yù)。”帝曰：“朕獨(dú)委卿。”……又三日，檜復(fù)留身奏事，帝意欲和甚堅(jiān)。……又三日，檜復(fù)留身奏事如初，知上意確不移，乃出文字乞決和議，勿許群臣預(yù)。
這種“留身”獨(dú)對，是對宰輔集體領(lǐng)導(dǎo)制度的一種破壞，為個(gè)人弄權(quán)提供了可趁之機(jī)，更為后來的權(quán)相獨(dú)掌中央大政打開了方便之門。
2、二府議定上奏。
御前討論還存在著這樣一種情況：二府大臣意見不一致，各執(zhí)一辭，爭論不休。皇帝對眾多政府事務(wù)的熟悉程度總是不如二府大臣，他往往依賴宰輔們拿出一個(gè)統(tǒng)一的意見，以便決斷。宰輔之間的爭執(zhí)，必然會耽誤皇帝處理政務(wù)的有限時(shí)間。所以，在御前討論之前，皇帝常常要求宰輔們議定再上奏。“凡事干興革增損而非法式所載者，論定而上之”（《宋會要·職官》3之3），是改制后對中書省的要求；“朝廷有疑事，則集官議定以奏”（《宋會要·職官》4之4）是改制后對三省的要求，二府議事也應(yīng)遵循這一原則。
① 二府各自議事。
“早朝”結(jié)束后，二府大臣各自回到辦公處所，集體商討或處理政務(wù)。宰相和參知政事等在政事堂（中書門下，即東府）議事，樞密使等在樞密院（西府）辦公。宋代統(tǒng)治者為了二府各議其事，相互制衡，曾一度讓二府各行其是，互不相通①，宋代史料中記載的大量以“中書”（元豐改制后為“三省”）、樞密院名義上呈的奏疏，就是二府各自議定后之向皇帝的集體稟報(bào)。
二府大臣在本府首先是檢閱各類公事，梳理日常需要處理的政務(wù)。這些公事或者是以文書形式由全國各地、中央各部門遞呈上來，或者是百官直接赴二府面訴。
② 宰輔聚議。
宋代本來就有“百官集議”制度，這樣的集議人數(shù)眾多，容易流于形式。這里討論的是宰輔之間小規(guī)模的集體聚議國家政事。
首先是中書多位宰相以及副宰相之間的聚議，聚議處所仍在政事堂。元豐改制后，尚書省左右仆射兼門下省、中書省長官，于是又存在著二省長官（即首相和次相）聚議一事，地點(diǎn)則在都堂。二省長官的聚議必須是每日不間斷的，這對協(xié)調(diào)二省步驟極其重要。元祐六年（1091）二月，左仆射呂大防欲隔日至都堂，因?yàn)槎辉紫噍喨债?dāng)筆，不當(dāng)筆日呂大防就以為沒有自己的政務(wù)，后來自己馬上覺悟到失策，因?yàn)槿绱艘詠肀厝黄茐亩【圩h制度，立即自行改正（詳見《長編》卷455）。
宰輔聚議制有時(shí)也因二府大臣的政見不同而遭到人為的破壞。元祐初太皇太后起用司馬光等舊黨，而蔡確等新黨依然在朝廷，“（司馬）光嘗懇（蔡）確數(shù)會議，庶各盡所見，而確終不許。”因?yàn)槿魏我淮尉圩h都將是沒有結(jié)果的爭論，蔡確也以此表明自己與司馬光等絕然相反的政治立場。呂公著拜相后，立即恢復(fù)聚議制，“乃月聚都堂，遂為故事。”（均見《宋會要·職官》1之24）
與此相適應(yīng)，二府和三省上殿奏事制度也有所變更。宋初，樞密院“每朝奏事，與中書先后上殿”（《宋史》卷162《職官志》），改制之后三省又分班奏事，二府或三省大臣都不知道對方所奏之事和所發(fā)表的意見或言論。“自元祐以后，漸更元豐之制，二府不分班奏事”（《宋史》卷161《職官志》），元祐時(shí)并改三省分班奏事為合班奏事，這就為二府和三省之間互通聲氣、商議決斷提供了便利。
二府聚議，有利于宰輔們迅速達(dá)成一致意見，提高行政辦事效率。如元祐六年（1091）五月末，西北邊帥趙禼去世，六月，二府在都堂聚議繼任人選，二府宰輔呂大防、韓忠彥、劉摯、蘇轍、蘇頌、王巖叟等與太皇太后高氏經(jīng)過反復(fù)商議，確定范純粹為繼任者（《長編》卷459）。在朝廷面臨重大抉擇時(shí)，二府聚議往往發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。如哲宗去世，無子嗣，商議繼位人選時(shí)就是二府“聚仆射廳”商議，皇太后主張立端王（即徽宗），宰相章惇持反對意見，樞密院知院事曾布卻極力贊成，端王因此得以登基。
北宋末年，蔡京等權(quán)相獨(dú)攬大政，聚議制遂名存實(shí)亡，“都堂閉闥，動輒經(jīng)月”，“政事當(dāng)合議者”，“久廢不講”，臣僚因此也提出批評意見。政和七年（1117）正月，徽宗下詔重申曰：“都堂為聚議之所，……自今宰執(zhí)可依舊常聚都堂，夙夜匪懈，以弼予政治。”（均見《宋會要·職官》1之32）以后，這也成為一種規(guī)律，凡權(quán)相當(dāng)政，聚議制必然有名無實(shí)，因?yàn)闄?quán)相一人便可拍板獨(dú)斷。
③
議定上奏舉例。
或二府各自議定，或二府聚議而定，在向皇帝稟奏時(shí)必然會明確體現(xiàn)出來。操作過程不同，奏疏方式也不同。下面將《長編》卷364所載的元祐元年（1086）正月宰輔們集體議定后所上的奏疏全部羅列出來，以為例證，便可清晰看出同一時(shí)間內(nèi)不同范圍集體討論后所體現(xiàn)出來的結(jié)果：
三省、樞密院言：“禮部尚書韓忠彥等議太皇太后駕出，合隨從臣僚起居對賜茶酒等儀式。”詔并從之。
三省言：“大理寺右治獄，近勘斷公事全少。其見管官屬吏人獄級名額依舊，虛糜廩祿。欲左右兩推并為一推，并減官吏冗員。”從之。
樞密院言：“瀘南沿邊安撫軍奏，蠻人乞弟亡歿，新蠻頭領(lǐng)阿機(jī)等刻牌，乞赴官投降。”詔令張克明與梓州路轉(zhuǎn)運(yùn)副使李琮同共措置。
三省、樞密院言：“高麗表內(nèi)有太皇太后表及進(jìn)奉物，故事，惟答以皇帝回諭敕書，今欲依例。”從之。
樞密院言：“府界、三路保甲已罷團(tuán)教，其教閱器械，令赴官送納。仍立府界、三路私有禁兵告獲賞格。”從之。
其中，第一、第四條是二府共同議定上奏的，第二條是三省議定上奏的，第三、第五條則是樞密院議定上奏的。
3、個(gè)人疏奏議事。
對于耗費(fèi)時(shí)間、充分表達(dá)個(gè)人政見的長篇大論，非御前討論所能盡言，也不適宜以二府的名義集體稟奏，二府大臣就采用個(gè)人上疏的方式，言明自己的主張。有時(shí)政見相同的二三大臣也采用聯(lián)名上疏的方式，共同闡述某一政見。如哲宗初即位時(shí)，太皇太后起用司馬光為相，有關(guān)更變新法、推薦人才、處置前大臣、對周邊民族政策等等重大事務(wù)，司馬光都是采用個(gè)人上疏或數(shù)人聯(lián)奏的方式，詳盡介紹自己的政見主張。
朝廷對二府大臣也有這方面的要求，要求他們定期或隨時(shí)向皇帝上疏提出自己的治政方針。仁宗親政以后，“屢降手詔，令兩府大臣條舉當(dāng)今可行急務(wù)”（《長編》卷147）。有時(shí)皇帝更將其作為一種對臣下特別信任的舉措來實(shí)施。慶歷三年（1043），仁宗重用范仲淹（參知政事）、韓琦（樞密副使）、富弼（樞密副使），“每進(jìn)見，必以太平責(zé)之，數(shù)令條奏當(dāng)世務(wù)。……既又開天章閣，召對賜坐，給筆札使疏于前。仲淹、弼皆惶恐避席，退而列奏。”（《長編》卷143）范仲淹等著名的慶歷十條變革意見，就是在這種背景下以奏疏的形式向仁宗提出的。兩宋所有的欲有所改變的宰輔，也都是以奏疏方式闡明自己主張，因?yàn)檫@不是當(dāng)面三言兩語可以解釋清楚的。
宰輔上書奏事的另一種方式是“密進(jìn)封章”，將個(gè)人意見秘密地奏稟皇帝。這種做法類似于上述的“留身獨(dú)對”，肯定有事不可告人之嫌，往往是宰輔之間矛盾的一種體現(xiàn)，也是逐漸破壞宰輔集體領(lǐng)導(dǎo)制的一項(xiàng)因素。明智的宰輔總是屏棄這種做法，李沆為宰相，“未嘗密進(jìn)封章”，真宗詢問其原因，回答說：“臣備位宰相，公事當(dāng)公言之。茍背同列，密有所啟，此非讒即佞，臣實(shí)嫉此事，豈復(fù)自為之耶？”（《長編》卷56）
4、審核和監(jiān)督之議政。
部分政令措施，自上而下，由皇帝提出，并不是自下而上的議政結(jié)果。但是，這些政令措施，必須經(jīng)過宰輔的審核和監(jiān)督，達(dá)成君臣共識，才能形成詔令，得以貫徹實(shí)施。宰輔在審核和監(jiān)督時(shí)，已經(jīng)參與了自己的意見，所以，這也是另一種方式的議政。
①
宰輔當(dāng)面或上書諫諍。
皇帝無論有何主張，都必須通過宰輔，頒布為詔令，才有法令意義。除了宋初皇帝太祖和太宗自下層奮斗上來、比較全面地了解民情和國情以外，以后的諸帝對下情的了解當(dāng)然都不如宰輔。當(dāng)他們自做主張、提供指令時(shí)，往往會有許多謬誤，甚至部分指令僅僅是出于皇帝的個(gè)人私利。此時(shí)，宰輔就要通過當(dāng)面或上書的方式，進(jìn)行諫諍。即使宋太祖也要虛心聽取宰相的意見。乾德元年（963）二月，太祖欲以天雄節(jié)度使符彥卿“典兵樞密使”，宰相趙普堅(jiān)決反對，屢諫不聽，“宣已出，普復(fù)懷之請見”，太祖以為“朕待彥卿至厚，彥卿豈能負(fù)朕邪？”趙普回答說：“陛下何以負(fù)周世宗？”事遂終止（《宋會要·職官》38之1）。宋代，類似的事例比比皆是。
② 繳還詞頭和封駁。
對皇帝指令的審核和監(jiān)督還通過宰輔的屬官行使繳還詞頭和封駁等權(quán)力體現(xiàn)。皇帝的大量詔令要由中書舍人起草。中書舍人，元豐改制前屬中書門下，改制后屬中書省，資歷尚淺者則為知制誥，《容齋隨筆》第3冊卷12《侍從兩制》言：“舍人官未至者，則云知制誥。”
知制誥依據(jù)皇帝發(fā)下的“詞頭”起草詔書。宋代知制誥起草詔書時(shí)擁有一項(xiàng)特殊權(quán)力，即認(rèn)為皇帝指令有誤時(shí)，可提出反駁意見，“繳還詞頭”。仁宗欲封所寵王氏為遂國夫人，知制誥富弼“繳還詞頭，封為遂寢。唐制，惟給事中得封還詔書，中書舍人繳還詞頭，蓋自鄭公（富弼）始。”（蘇轍《龍川別志》卷下）自此，中書舍人便獲此權(quán)力，遂成制度。
門下省給事中對皇帝指令實(shí)行封駁制，是唐朝以來給事中的本職工作。北宋前期，并不存在著三省制意義上的門下省，給事中也僅僅是虛職。改制后，給事中才轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)職，行使封駁權(quán)。到南宋以后，其作用再度逐漸虛化。
中書舍人與給事中作為宰輔的直接下屬，他們的意見往往體現(xiàn)宰輔們的觀點(diǎn)。中書舍人的繳還詞頭和給事中的封駁，共同構(gòu)成又一道權(quán)力的監(jiān)督線，成為朝臣議政的又一種方式。
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