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第四章
宋代宰相的職權
宋代是相權全面強化的時代。首先，宋代是中央集權高度強化的時代，元祐年間禮部侍郎范祖禹曾解釋中央集權化過程說：“收鄉長、鎮將之權，悉歸于縣；收縣之權，悉歸于州；收州之權，悉歸于監司；收監司之權，悉歸于朝廷。……是故天子任宰相，宰相察監司而已，監司察郡守，郡守察縣令，朝廷據其所察而行賞罰”（《長編》卷468）。集權的結果，正是最大限度地將權力遞交到宰相手中。正如前面所言，
宋代中央政治，
只剩下以宰相為代表的士大夫勢力一枝獨秀，因此，中央集權的強化也就是相權的強化。
前人所說的“削弱相權”的種種措施，或者是為了宰相更好地行使職權而設置的；或者確實有“分相權”之意。但在實際操作中往往變異，有時是上述二者兼而有之，在不同的時期體現不同的目的。不過，一個總的趨勢是宋代相權的日益強化，即使在一定階段帝王有抑制其膨脹的想法和措施，也終歸無濟于事。宋代帝王采取“委任責成”的方式，委國家政事于宰輔，帶來的一個必然性的后果是宰輔們往往在中央議政、施政、決策過程中唱主角。嘉祐年間，右正言王陶曾對仁宗說：“今政事無大小，皆決于中書、樞密，陛下一無可否，豈為人主之道哉？”
（《長編》卷191）這種現象在兩宋時期是普遍存在的。宋人有時也要突出限制“相權”的話題，正好從相反的角度說明了相權的強化。
宋代帝王“與士大夫治天下”的治國原則，決定了相權強化的必然走勢。
《宋史》卷161《職官志》對宰相的職權范圍做了如下規定：“佐天子，總百官，平庶政，事無不統。”《宋會要·職官》1之16則規定說：“掌邦國之政令，弼庶務，和萬邦，佐天子，執大政。”
宋太宗也說： “撫夷夏，和陰陽，使百度大理，一人端拱無事，此宰相之職也。”（《長編》卷35）有關宋代宰相的職權，宋人的籠統論述還很多，如王旦對真宗闡述宰相職責說：惟進賢退不肖，四方邊事，郡縣水旱，官吏能否，刑法枉直此數事。（《宋會要·職官》1之73）
又如司馬光等宰執奏曰：
凡宰相，上則啟沃人主，論道經邦；中則選用百官，賞功罰罪；下則阜安百姓，興利除害，乃其職也。（《長編》卷431）
元祐元年（1086）正月，右諫議大夫孫覺言：
宰相者，上佐天子理陰陽、順四時，下遂萬化之宜，外鎮撫四夷，內親附百姓，使卿大夫各得其職也。（《長編》卷364）
元祐元年（1086）三月，左司諫王巖叟奏曰：
臣聞以道佐明主，以道化天下，而使百姓有服朝廷之心，四夷有重朝廷之意者，宰相也。（《長編》卷375）
將這些制度與史實對照，發現決不是一紙空文，宋代宰相確實插手朝廷的一切政務，過問行政、財政、軍政所有大事。從名義上講，宋代宰相的權力由兩個方面組成：參議國家大事的議政權和監督百司執行的施政權，而最高決策權則掌握在皇帝手中。但是，事實上宰相還經常代替皇帝行使決策權，集議政、施政、決策三權于一身。
正因為宋代相權極重，所以，宰相的任命關系到政局和社會的安定與否、國家的興盛衰敗，宋代朝野，皆特別重視宰相與執政人選的抉擇。景祐時，石介曾對宰相王曾說：“社稷安系于相公，社稷危亦系于相公。”（《長編》卷115）慶歷八年（1048）四月，御史何郯言：“用人當否，系國輕重，執政之臣，事體尤大，不可以假恩，不可以幸遷，必須其材，乃授此位，材茍不稱，則莫如闕焉。”
（《長編》卷164）熙寧十年（1077）十月，御史彭汝礪對神宗說：“陛下所與共天下事者，惟一二執政之臣。……使得其人，則可以彌縫其缺，而告所未至；或非其人，則竊弄權柄，賣鬻恩寵，服讒以相傾，搜慝以自衛，其害亦豈淺哉！”
（《長編》卷285）元祐元年（1086）九月，御史中丞劉摯上言云：“今日之命相，實系天下之安危，與善政之成敗，可不重哉？”（《長編》卷387）元祐三年（1088）四月右司諫劉安世上疏言：“執政之任，天下極選，惟是當世之賢杰，乃可不次而登用。”（《長編》卷409）元祐四年（1089）六月，右諫議大夫范祖禹進言：“宰相代天理物，系安危治亂，茍非其人，則天下解體，國家禍敗隨之。寧且闋人，亦未有害。”（《長編》卷429）
宋代拜相的儀式和過程，因此也特別隆重，《鐵圍山叢談》卷一載：
國朝之制，立后、建儲、命相，于是天子親御內東門小殿，召見翰林學士面諭旨意，乃鎖院草制，付外施行。其他除拜，但廟堂僉議進呈，事得允，然后中書入熟第，使御藥院內侍一員，持中書熟狀內降，
封出宣押，
當直學士院鎖院竟，乃以內降付之，俾草制而已。故相位有闕，則中外側耳聳聽，一報供張小殿子，必知天子御內殿者，乃命相矣。
第一節
議政權
真宗曾對宰輔們說：“軍國之事，無鉅細，必與卿等議之，朕未嘗專斷。”（《長編》卷49）宋代宰輔的第一項權力就是參預討論國家所有大政的議政權，大致分為三種方式：御前討論、二府議定上奏、個人疏奏議事。對皇帝直接提供的政令、措施，宰輔有權審核、監督，這種審核和監督，是另一種形式的議政。可以說，宋代皇帝從來沒有將宰輔完全排除在決策之外，獨斷專行，宰輔的議政權以不同的方式處處得以落實。
1、御前討論。
宋代多數帝王勤政耐勞，臣下言太宗“未嘗一日不雞鳴而起，聽天下之政”（《宋會要輯稿·儀制》1之2）,真宗“即位，每旦御前殿，中書、樞密院、三司、開封府、審刑院及請對官以次奏事”（《長編》卷43）。為了充分發揮皇權的決策作用，實現“與士大夫治天下”的政治理想，他們頻繁與臣下接觸，討論國家大事。其中最重要的一項內容就是每日與二府大臣商討、決定國家日常大小政務。這種御前討論或是集體式的，類似于一次御前會議；或是君臣個別商量，在宰輔與皇帝之間達成共識，多種做法都有制度上的保證。
① 御前會議。
宋代沿襲唐五代舊制，明確皇帝坐殿視朝聽政的制度。《長編》卷3載建隆三年（962）二月詔曰：
自今每五日內殿起居，百官以次轉對，并須指陳時政得失，朝廷急務，或刑獄冤濫，百姓疾苦，咸采訪以聞，仍須直書其事，不在廣有牽引。
《宋史》卷116《禮志》載：
唐以宣政為前殿，謂之正衙，即古之內朝也。以紫宸為便殿，謂之入閤，即古之燕朝也。而外又有含元殿，含元非正、至大朝會不御。正衙則日見，群臣百官皆在，謂之常參，其后此禮漸廢。后唐明宗始詔群臣每五日一隨宰相入見，謂之起居。宋因其制，皇帝日御垂拱殿，文武官日赴文德殿（前殿）正衙曰常參，宰相一人押班。其朝朔望亦于此殿。五日起居則于崇德殿或長春殿，中書門下為班首。長春即垂拱也。至元豐中官制行，始詔侍從官以上，日朝垂拱，謂之常參官；百司朝官以上，每五日一朝紫宸，為六參官；在京朝官以上，朔望一朝紫宸，為朔參官、望參官，遂為定制。（參見《石林燕語》卷2）
《春明退朝錄》卷中載：
本朝視朝之制：文德殿曰外朝，凡不厘務朝臣，日赴，是謂“常朝”。垂拱殿曰內殿，宰臣、樞密使以下要近職事者，并武班，日赴，是謂
“常起居”。
每五日，文武朝臣厘務、令厘務并赴內朝，謂之“百官大起居”。是則奉朝之制自為三等。蓋天子坐朝，莫先于正衙殿。于禮，群臣無一日不朝者，故正衙雖不坐，常參官猶立班，俟放朝乃退。
神宗時侍御史知雜事滿中行也說：“兩省、臺官、文武百官日赴文德殿，東西兩向對立，宰臣一員押班，聞傳不坐，則再拜而退，謂之常朝”（《長編》卷320）。元祐六年（1091）五月又詔：“欲遇宰臣假故，即權移門下侍郎在尚書左丞之上押班”（《長編》卷458）即宰相不能押班，可由副宰相押班。《鐵圍山叢談》卷2又解釋“常朝”過程說：
國朝垂拱殿常朝，班有定制，故庭下皆著石位。日日引班，則各有行綴，首尾而趨就石位。既謁罷，必直身立，俟本班之班首先行，因以次迤儷而去，謂之“卷班”。
“常參”或“起居”等清晨五鼓便須赴朝，故被稱為“早朝”。
元祐七年（1092）五月，吏部尚書王存解釋“視朝”用意說：“視朝轉對之意，本為在庭庶官平日不得伸其所見，故于朝會使之盡言，以廣聰明”（《長編》卷473）。這種御前討論政事，不是以宰輔為主角，參與朝見的文武官員眾多，奏事過程也瑣碎，“先宰臣升殿奏事，
次樞密使，次三司， 次開封府， 次審刑院，
次群臣， 以次升殿。”（《宋會要輯稿·儀制》1之1）其間，皇帝升座、退座和群臣排列進見，都有煩瑣的儀式，王禹偁描述說：“千官就列，萬乘臨軒，中書、樞密、三司，歷階而進，禮成而退”（《長編》卷30）。顯然，這種儀式和過程很容易流于形式，耗費時間，而不能真正起到與群臣討論政事的作用。如仁宗與太后“御承明殿，群臣請對者凡十九班。至第九班，賜輔臣食于崇政殿門，有頃再坐，日昃才罷。”（《長編》卷108）所以，逐漸被簡化，宰輔及諸多文武官員以“妨廢職事”為理由經常要求免予常參。
熙寧六年（1073）正月，權樞密副都承旨、西上閤門副使張誠一上疏要求簡化百官起居、常朝等過程，說：
垂拱殿常朝，先內侍喝都知以下，至宿衛行門等十八班起居，次通事舍人引宰臣、樞密使以下大班入，次親王，次侍衛馬步軍都指揮使以下，次宗室使相以下十班入，方引見、辭、謝。或遇百官起居日，自行門后，通事舍人引樞密使以下，次親王、使相以下至刺史十班入，方奏兩巡使起居。立定，方引兩省官入，次閤門使引宰臣以下大班入，起居畢，候百官出絕，兩省班出，次兩巡使出，中書、樞密院方奏事，已是日晏。況大班本不分別丞郎、給諫、臺省及常參官。乞遇垂拱殿百官起居，合親王以下十班為四班，親王為一班，馬步軍都指揮使為一班，宗室使相至刺史為一班，使相至刺史為一班。其垂拱殿常朝、紫宸起居日，親王、使相已下班并依舊。
張誠一的意見獲神宗同意。元豐四年（1081）十一月，侍御史知雜事滿中行進一步要求“罷常朝”，亦得神宗同意（《長編》卷320）。
“常參”或“起居”畢，皇帝退至延和殿（后殿），“臨軒閱后殿公事”，稱“后殿再坐”。如“常朝”遇雨雪，或逢節假日，皇帝也改坐后殿，“惟宰臣、樞密使奏事”。
帝王或后妃也有于它處處理朝廷政務的，如太后劉氏便“五日一御承明殿，垂簾決事”（《長編》卷110）；熙寧年間，神宗常常“召輔臣對資政殿”（《長編》卷261）等等。
隨著北宋社會局面漸趨穩定，皇帝也減少了“坐殿”的次數和時間，“上巳、端午、重陽、社及大雨雪放朝，更不視事”，
“只日視事，雙日不坐”（《宋會要·職官》1之4、1之5）等等。天禧三年（1019）六月，儀禮院又言：“每月旬假及上巳、春秋二社、端午、重陽，并休務一日。內旬假，皇帝前后殿不坐，余日百官不入，中書、樞密院詣后殿起居。又準近詔，端午前后殿不坐。今參詳，望凡遇上件休務日，皇帝前后殿不視事，中書、樞密院及諸司有急速公事須面奏者，特取進止。”得皇帝同意。（《長編》卷93）《春明退朝錄》卷下載：“太祖開寶元年（968），以中外無事，始詔旬假日不坐，然其日輔臣猶對于后殿，問圣體而退。至道三年（997）三月二十九日旬假，是日太宗猶對輔臣，至夕帝崩。”李南陽《永熙挽詞》詠此事說：“朝憑玉幾言猶在，夜啟金滕事已非。”
時稱佳作。 （《宋朝事實》卷12《儀注》）也就是說，后殿“不坐”、“不視事”期間，皇帝依然保持與宰輔的密切聯系。
只日議事一般都在資善堂，如天禧五年（1021）真宗因病久廢政務，病愈后，輔臣們就要求“只日資善堂議事及雙日中書、樞密院早入并如舊”（《長編》卷97）。政務繁忙時，皇帝則增加視事時間。如仁宗年間宋朝與西夏交戰，仁宗“詔自今假日御崇政殿視事如前殿”（《長編》卷127）。朝廷有要事相商，假日也召二府討論。如熙寧四年（1071），“上巳假，上召二府對資政殿，出陜西轉運使奏慶州軍亂示之，上深以用兵為憂。”（《長編》卷221）無論皇帝“坐殿視朝聽政”之時間表如何調整，保證二府大臣有機會、有時間與皇帝當面討論朝政大事這一點不變。《長編》卷43載真宗每日處理政務過程說：
上自即位，每旦御前殿，中書、樞密院、三司、開封府、審刑院及請對官以次奏事，至辰后還宮進食。少時，復出御后殿視諸司事，或閱軍士校試武藝，日中而罷。夜則召儒臣詢問得失，或至夜分還宮。其后率以為常。
慶歷三年（1043）七月，御史中丞王拱辰請求仁宗“遇朔望日退御后殿，召執政之臣賜坐，以講時政得失。”仁宗回答說：“執政之臣，朕早暮所與圖事者，至于從容開述，雖至中昃，朕何怠焉！又何朔望之拘也？”為了更及時地聽取兩府大臣的意見，仁宗還特別下詔：“自今中書、樞密院臣僚除常程奏事外，如別有所陳，或朕非時特留對者，不限時刻”（皆見《長編》卷142）。
朝廷諸多大事，都是在這種皇帝與大臣們的直接御前討論時作出決定。慶歷年間，仁宗與韓琦、范仲淹討論西北邊事，“琦、仲淹指陳上前，數刻乃罷”（《長編》卷149）韓、范所言多見采用。治平四年（1067）閏三月，初即位的神宗向宰輔詢問王安石的使用問題，宰相曾公亮認為“安石文學器業，時之全德，宜膺大用”，“真輔相之才”；參知政事吳奎則以為王安石“臨事迂闊，且護前非，萬一用之，必紊亂綱紀。”最后詔王安石知江寧府（詳見《長編》卷209）。這是王安石神宗年間得重用的前奏，朝廷的決定便是通過這一次御前討論做出的。元符三年（1110）正月，徽宗初即位，與宰相章惇、知樞密院事曾布、尚書左丞蔡卞等二府大臣商議起用前執政和侍從官之事，討論了呂惠卿、韓忠彥等數十人的任用，這次討論，帶來了中樞班子的大改變。（詳見《長編》卷520）
這種御前討論，皇帝往往要求二府大臣抓住重大事件加以探討，而不要以煩瑣細務耽擱皇帝時間。治平三年（1066）五月，英宗對宰相說：“朕日與公卿等相見，每欲從容講論治道，但患進呈文字頗繁，所以不暇。及中書常務有可付本司者，悉以付之。”（《宋會要·職官》1之77）
御前討論，皇帝和大臣的意見都能及時充分地得到反映，當場拍板，簡捷便當，是宋代皇帝決策、宰輔議政的一種常見方式。富弼曾有“宰相安可一日不見天子”之說（詳見《長編》卷182），可見皇帝平日與宰輔議政之頻繁。
② 留身獨對。
宋代宰相在集體晉見皇帝、御前討論之后，有時還一人或數人單獨留下，與皇帝個別討論朝政。這種“留身獨對”或是皇帝指定的，或是大臣自己要求的。皇帝也藉此更詳盡地聽取某一類意見。
皇帝指定“留身”者，大都是較得皇帝信賴的宰輔，如神宗年間之王安石便經常獲此殊榮。皇帝在聽取某一種意見覺得意猶未盡時，也指定臣下“留身”。熙寧三年（1070）四月，司馬光借誦讀《資治通鑒》之際言“從諫之美，拒諫之禍”，“及退，上留光”，就此生發開來，議論朝廷大政，司馬光因此極力攻擊王安石變法之非（詳見《長編》卷210）。有時，則是皇帝特召某一宰輔獨對，如：真宗天禧元年（1017）六月，“己丑，召王旦對于崇政殿數刻。”（《長編》卷90）等等。仁宗慶歷年間，宋朝與西夏簽訂和約，守邊大臣韓琦、范仲淹被召回朝廷任樞密副使。就職以來，“只是逐日與兩府隨例上殿，呈奏尋常公事外，有機宜大處置事，并未聞有所建明”，諫官歐陽修認為“但陛下未賜召問，此二人亦不敢自請獨見”，所以，歐陽修建議仁宗“只召一兩任商量，此乃帝王常事，祖宗之朝，并亦許如此，不必拘守常例也。”（《長編》卷141）歐陽修所請求的就是“留身”之類的獨對方式。
宰輔個人通常不會提出“留身獨對”的要求，因為這最宜引起同僚猜忌，總是讓人起“事不可對人”之疑心。宰輔個人要求“留身”，有時只是陳述自己請求罷免、退位、外放等謙恭之要求，這些要求不涉及他人，沒有必要耽誤集體時間，所以，采取“留身獨對”的方式。如熙寧五年（1072）五月，宰相“王安石留身，乞東南一郡”，且言：“久勞乏，近又疾病，恐職事有隳敗，累陛下知人之明。”
（《長編》卷233）元祐六年（1091）五月甲子（6日），“延和奏事罷，呂大防留身乞退”（《長編》卷458）。
元祐七年 （1092）
二月，因曹國長公主下嫁韓嘉彥，其兄“同知樞密院事韓忠彥奏事已，留身曲謝，因乞避嫌”
（《長編》卷470）。元符二年（1099）四月，“章惇留身乞退，徑出居僧舍”
（《長編》卷509）。
有時，“留身獨對”則是二府大臣權力矛盾的一種反映。仁宗即位初，參知政事王曾為了向垂簾的太后揭露宰相丁謂“包藏禍心”，就設詭計“留身獨對”，最終達到目的①。嘉祐年間，參知政事孫抃年老糊涂，猶戀位不去，被言官所攻擊。某日，宰相韓琦、曾公亮獨留，孫抃就自覺不安，問歐陽修說：“丞相留身何也？”歐陽修言：“得非奏君耶？”孫抃識趣，立即自求罷免（《長編》卷196）。熙寧初年，王安石“獨對”神宗的機會就特別多。熙寧末年，參知政事呂惠卿與宰相王安石不協，多次“留身白上”，為自己辯解（詳見《長編》卷268）。哲宗后期，宰相章惇“凡五日留身，眾皆哂之，唯恐他人之與聞也。”（曾布《曾公遺錄》卷8）這樣嘲笑章惇的曾布，自己也時時“留身”，背后攻擊章惇的主張。
“留身獨對”因此也最容易引起二府大臣之間的相互猜疑，皇帝不希望執政們裂縫的擴大，愿意將二府大臣的矛盾控制在有利于帝王集權專制、又不影響朝廷行政效率的理性范圍之內，所以，在一定的時期內，他們要頒發詔令，限制或取消“留身獨對”。元豐五年（1082）六月，神宗下詔曰：“尚書、侍郎奏事，郎中、員外郎番次隨上殿，不得獨留身。侍郎以下，仍不得獨乞上殿”（《長編》卷327，《宋會要·職官》8之4）。這還只是對職官低執政一階者的限制。重和元年（1118），又因臣僚言“比年以來，二三大臣奏對留身，讒疏善良，請求相繼，甚非至公之體。”徽宗再詔曰：“自今惟蔡京五日一朝許留身，余非除拜、遷秩、因謝及陳乞罷免，并不許獨班奏事。”（皆見《宋史》卷118《禮志》）這次的禁令，就包括多數二府大臣在內。不過，皇帝喜聞臣下異同之論，所以，對“留身”的禁令總是沒有被嚴格執行或很快就被廢棄。
北宋中期以前，“留身獨對”之事甚少。北宋后期，則屢禁不止，關鍵是皇帝的慫恿鼓勵，作為一種操縱大臣之術，藉此以聞異同之論。南渡后，侍御使辛炳上疏反對“留身”，要求二府“朝殿進呈訖，不得留身，違者許御史臺彈奏。”高宗詔從之。僅一個月后，高宗又改變主意，允許二府大臣留身奏事（《建炎以來系年要錄》卷67、68）。秦檜力主南北和議，就是通過多次“留身獨對”，與高宗秘密商定，因此毀了北伐的大好形勢。《宋史》卷473《秦檜傳》載：
（紹興八年）十月，宰執入見，檜獨留身，言：“臣僚畏首尾，多持兩端，此不足與斷大事。若陛下決欲講和，乞顓與臣議，勿許群臣預。”帝曰：“朕獨委卿。”……又三日，檜復留身奏事，帝意欲和甚堅。……又三日，檜復留身奏事如初，知上意確不移，乃出文字乞決和議，勿許群臣預。
這種“留身”獨對，是對宰輔集體領導制度的一種破壞，為個人弄權提供了可趁之機，更為后來的權相獨掌中央大政打開了方便之門。
2、二府議定上奏。
御前討論還存在著這樣一種情況：二府大臣意見不一致，各執一辭，爭論不休。皇帝對眾多政府事務的熟悉程度總是不如二府大臣，他往往依賴宰輔們拿出一個統一的意見，以便決斷。宰輔之間的爭執，必然會耽誤皇帝處理政務的有限時間。所以，在御前討論之前，皇帝常常要求宰輔們議定再上奏。“凡事干興革增損而非法式所載者，論定而上之”（《宋會要·職官》3之3），是改制后對中書省的要求；“朝廷有疑事，則集官議定以奏”（《宋會要·職官》4之4）是改制后對三省的要求，二府議事也應遵循這一原則。
① 二府各自議事。
“早朝”結束后，二府大臣各自回到辦公處所，集體商討或處理政務。宰相和參知政事等在政事堂（中書門下，即東府）議事，樞密使等在樞密院（西府）辦公。宋代統治者為了二府各議其事，相互制衡，曾一度讓二府各行其是，互不相通①，宋代史料中記載的大量以“中書”（元豐改制后為“三省”）、樞密院名義上呈的奏疏，就是二府各自議定后之向皇帝的集體稟報。
二府大臣在本府首先是檢閱各類公事，梳理日常需要處理的政務。這些公事或者是以文書形式由全國各地、中央各部門遞呈上來，或者是百官直接赴二府面訴。
② 宰輔聚議。
宋代本來就有“百官集議”制度，這樣的集議人數眾多，容易流于形式。這里討論的是宰輔之間小規模的集體聚議國家政事。
首先是中書多位宰相以及副宰相之間的聚議，聚議處所仍在政事堂。元豐改制后，尚書省左右仆射兼門下省、中書省長官，于是又存在著二省長官（即首相和次相）聚議一事，地點則在都堂。二省長官的聚議必須是每日不間斷的，這對協調二省步驟極其重要。元祐六年（1091）二月，左仆射呂大防欲隔日至都堂，因為二位宰相輪日當筆，不當筆日呂大防就以為沒有自己的政務，后來自己馬上覺悟到失策，因為如此以來必然破壞二省聚議制度，立即自行改正（詳見《長編》卷455）。
宰輔聚議制有時也因二府大臣的政見不同而遭到人為的破壞。元祐初太皇太后起用司馬光等舊黨，而蔡確等新黨依然在朝廷，“（司馬）光嘗懇（蔡）確數會議，庶各盡所見，而確終不許。”因為任何一次聚議都將是沒有結果的爭論，蔡確也以此表明自己與司馬光等絕然相反的政治立場。呂公著拜相后，立即恢復聚議制，“乃月聚都堂，遂為故事。”（均見《宋會要·職官》1之24）
與此相適應，二府和三省上殿奏事制度也有所變更。宋初，樞密院“每朝奏事，與中書先后上殿”（《宋史》卷162《職官志》），改制之后三省又分班奏事，二府或三省大臣都不知道對方所奏之事和所發表的意見或言論。“自元祐以后，漸更元豐之制，二府不分班奏事”（《宋史》卷161《職官志》），元祐時并改三省分班奏事為合班奏事，這就為二府和三省之間互通聲氣、商議決斷提供了便利。
二府聚議，有利于宰輔們迅速達成一致意見，提高行政辦事效率。如元祐六年（1091）五月末，西北邊帥趙禼去世，六月，二府在都堂聚議繼任人選，二府宰輔呂大防、韓忠彥、劉摯、蘇轍、蘇頌、王巖叟等與太皇太后高氏經過反復商議，確定范純粹為繼任者（《長編》卷459）。在朝廷面臨重大抉擇時，二府聚議往往發揮關鍵性的作用。如哲宗去世，無子嗣，商議繼位人選時就是二府“聚仆射廳”商議，皇太后主張立端王（即徽宗），宰相章惇持反對意見，樞密院知院事曾布卻極力贊成，端王因此得以登基。
北宋末年，蔡京等權相獨攬大政，聚議制遂名存實亡，“都堂閉闥，動輒經月”，“政事當合議者”，“久廢不講”，臣僚因此也提出批評意見。政和七年（1117）正月，徽宗下詔重申曰：“都堂為聚議之所，……自今宰執可依舊常聚都堂，夙夜匪懈，以弼予政治。”（均見《宋會要·職官》1之32）以后，這也成為一種規律，凡權相當政，聚議制必然有名無實，因為權相一人便可拍板獨斷。
③
議定上奏舉例。
或二府各自議定，或二府聚議而定，在向皇帝稟奏時必然會明確體現出來。操作過程不同，奏疏方式也不同。下面將《長編》卷364所載的元祐元年（1086）正月宰輔們集體議定后所上的奏疏全部羅列出來，以為例證，便可清晰看出同一時間內不同范圍集體討論后所體現出來的結果：
三省、樞密院言：“禮部尚書韓忠彥等議太皇太后駕出，合隨從臣僚起居對賜茶酒等儀式。”詔并從之。
三省言：“大理寺右治獄，近勘斷公事全少。其見管官屬吏人獄級名額依舊，虛糜廩祿。欲左右兩推并為一推，并減官吏冗員。”從之。
樞密院言：“瀘南沿邊安撫軍奏，蠻人乞弟亡歿，新蠻頭領阿機等刻牌，乞赴官投降。”詔令張克明與梓州路轉運副使李琮同共措置。
三省、樞密院言：“高麗表內有太皇太后表及進奉物，故事，惟答以皇帝回諭敕書，今欲依例。”從之。
樞密院言：“府界、三路保甲已罷團教，其教閱器械，令赴官送納。仍立府界、三路私有禁兵告獲賞格。”從之。
其中，第一、第四條是二府共同議定上奏的，第二條是三省議定上奏的，第三、第五條則是樞密院議定上奏的。
3、個人疏奏議事。
對于耗費時間、充分表達個人政見的長篇大論，非御前討論所能盡言，也不適宜以二府的名義集體稟奏，二府大臣就采用個人上疏的方式，言明自己的主張。有時政見相同的二三大臣也采用聯名上疏的方式，共同闡述某一政見。如哲宗初即位時，太皇太后起用司馬光為相，有關更變新法、推薦人才、處置前大臣、對周邊民族政策等等重大事務，司馬光都是采用個人上疏或數人聯奏的方式，詳盡介紹自己的政見主張。
朝廷對二府大臣也有這方面的要求，要求他們定期或隨時向皇帝上疏提出自己的治政方針。仁宗親政以后，“屢降手詔，令兩府大臣條舉當今可行急務”（《長編》卷147）。有時皇帝更將其作為一種對臣下特別信任的舉措來實施。慶歷三年（1043），仁宗重用范仲淹（參知政事）、韓琦（樞密副使）、富弼（樞密副使），“每進見，必以太平責之，數令條奏當世務。……既又開天章閣，召對賜坐，給筆札使疏于前。仲淹、弼皆惶恐避席，退而列奏。”（《長編》卷143）范仲淹等著名的慶歷十條變革意見，就是在這種背景下以奏疏的形式向仁宗提出的。兩宋所有的欲有所改變的宰輔，也都是以奏疏方式闡明自己主張，因為這不是當面三言兩語可以解釋清楚的。
宰輔上書奏事的另一種方式是“密進封章”，將個人意見秘密地奏稟皇帝。這種做法類似于上述的“留身獨對”，肯定有事不可告人之嫌，往往是宰輔之間矛盾的一種體現，也是逐漸破壞宰輔集體領導制的一項因素。明智的宰輔總是屏棄這種做法，李沆為宰相，“未嘗密進封章”，真宗詢問其原因，回答說：“臣備位宰相，公事當公言之。茍背同列，密有所啟，此非讒即佞，臣實嫉此事，豈復自為之耶？”（《長編》卷56）
4、審核和監督之議政。
部分政令措施，自上而下，由皇帝提出，并不是自下而上的議政結果。但是，這些政令措施，必須經過宰輔的審核和監督，達成君臣共識，才能形成詔令，得以貫徹實施。宰輔在審核和監督時，已經參與了自己的意見，所以，這也是另一種方式的議政。
①
宰輔當面或上書諫諍。
皇帝無論有何主張，都必須通過宰輔，頒布為詔令，才有法令意義。除了宋初皇帝太祖和太宗自下層奮斗上來、比較全面地了解民情和國情以外，以后的諸帝對下情的了解當然都不如宰輔。當他們自做主張、提供指令時，往往會有許多謬誤，甚至部分指令僅僅是出于皇帝的個人私利。此時，宰輔就要通過當面或上書的方式，進行諫諍。即使宋太祖也要虛心聽取宰相的意見。乾德元年（963）二月，太祖欲以天雄節度使符彥卿“典兵樞密使”，宰相趙普堅決反對，屢諫不聽，“宣已出，普復懷之請見”，太祖以為“朕待彥卿至厚，彥卿豈能負朕邪？”趙普回答說：“陛下何以負周世宗？”事遂終止（《宋會要·職官》38之1）。宋代，類似的事例比比皆是。
② 繳還詞頭和封駁。
對皇帝指令的審核和監督還通過宰輔的屬官行使繳還詞頭和封駁等權力體現。皇帝的大量詔令要由中書舍人起草。中書舍人，元豐改制前屬中書門下，改制后屬中書省，資歷尚淺者則為知制誥，《容齋隨筆》第3冊卷12《侍從兩制》言：“舍人官未至者，則云知制誥。”
知制誥依據皇帝發下的“詞頭”起草詔書。宋代知制誥起草詔書時擁有一項特殊權力，即認為皇帝指令有誤時，可提出反駁意見，“繳還詞頭”。仁宗欲封所寵王氏為遂國夫人，知制誥富弼“繳還詞頭，封為遂寢。唐制，惟給事中得封還詔書，中書舍人繳還詞頭，蓋自鄭公（富弼）始。”（蘇轍《龍川別志》卷下）自此，中書舍人便獲此權力，遂成制度。
門下省給事中對皇帝指令實行封駁制，是唐朝以來給事中的本職工作。北宋前期，并不存在著三省制意義上的門下省，給事中也僅僅是虛職。改制后，給事中才轉變為實職，行使封駁權。到南宋以后，其作用再度逐漸虛化。
中書舍人與給事中作為宰輔的直接下屬，他們的意見往往體現宰輔們的觀點。中書舍人的繳還詞頭和給事中的封駁，共同構成又一道權力的監督線，成為朝臣議政的又一種方式。
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