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第三節(jié)
地方權(quán)力收歸中央
地方權(quán)力收歸中央，是宋人治國的基本方針之一，是宋代行政制度的一大特色。宋代統(tǒng)治者有鑒于唐中葉以來“方鎮(zhèn)之重，君弱臣強(qiáng)”的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將“安內(nèi)靖國”、“守內(nèi)虛外”作為調(diào)整中央與地方關(guān)系的基本原則，大力加強(qiáng)中央集權(quán)。朝廷對(duì)地方通過采取“稍奪其權(quán)，制其錢谷，收其精兵”等具體措施，將原來被地方“方鎮(zhèn)”勢(shì)力所侵奪的以及本來就應(yīng)該屬于地方的民、軍、司法、財(cái)權(quán)全部收歸中央所有。“朝廷以一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指，無有留難，而天下之勢(shì)一矣。”（《宋史紀(jì)事本末》卷2）皇帝則是將中央行政權(quán)力托付給以宰相為首的宰輔領(lǐng)導(dǎo)班子，在中央主持政體機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)并且控制實(shí)際權(quán)力的大都是宰相們。從地方收歸的權(quán)力，一般也都是交付到宰相手中，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)度、指揮。所以，地方勢(shì)力的削弱，中央集權(quán)的加強(qiáng)，就意味著相權(quán)的強(qiáng)化。
1、地方行政建制與官員的任命。
宋代地方行政建制分為縣、州、路三級(jí)。縣是地方行政系統(tǒng)中的基層組織，設(shè)令、簿、尉、丞等。朝廷直接派遣京朝官掌管重要縣分，稱知縣。州級(jí)行政組織則擺脫了節(jié)度使的控制，聽命于朝廷。長官稱知某州軍州事，有設(shè)一至三員通判，為知州副貳，然同時(shí)負(fù)有“監(jiān)州”之職責(zé)。與州平行的行政機(jī)構(gòu)還有府、軍、監(jiān)。中央政府在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)都十分重要的地區(qū)設(shè)府，地位略高于州；在邊境關(guān)隘等有重兵防御的軍事要地設(shè)軍，用于抵御外敵的需要；在生產(chǎn)鹽、鐵等國家專賣商品的地區(qū)設(shè)監(jiān)，直隸京師。路為宋代創(chuàng)設(shè)的新型地方監(jiān)司機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)數(shù)州縣的控制、管理與監(jiān)察工作，機(jī)構(gòu)設(shè)置不如縣、州兩級(jí)嚴(yán)密，由安撫使司、轉(zhuǎn)運(yùn)使司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司等諸司并立。數(shù)司中往往轉(zhuǎn)運(yùn)使的權(quán)力最重，以致“一路之事，無所不總”，成為事實(shí)上的路級(jí)最高行政長官。然路級(jí)各司互不統(tǒng)攝，各自負(fù)責(zé)所屬職事，同時(shí)又負(fù)有相互監(jiān)督的責(zé)任，以便中央政府的控制。宋代從路至縣級(jí)的大小官員，多數(shù)由朝廷直接派遣，其重要地區(qū)官員之任命大都?xì)w入宰相“堂除”的范圍（詳見“第四章第四節(jié)”）。并由中央政府負(fù)責(zé)地方官員的考課、磨勘、遷轉(zhuǎn)等考核、升降工作。地方行政權(quán)與官員任免權(quán)牢牢地掌握在朝廷手中。哲宗時(shí)禮部侍郎范祖禹上疏說：“本朝之法，上下相維，輕重相制，建置之道，最為合宜。……夫監(jiān)司付以一路，守臣付以一郡，縣令付以一縣，皆與天子分地而治。”
（《諸臣奏議》卷7《乞行考課監(jiān)司郡縣之法》）
2、中央政府對(duì)地方財(cái)政的控制。
地方割據(jù)、分裂勢(shì)力的形成，必須以相當(dāng)?shù)呢?cái)政積累為基礎(chǔ)。招兵買馬、抗衡中央，都需要一定的財(cái)力。有鑒于此，宋代中央集權(quán)統(tǒng)治大大加強(qiáng)了對(duì)地方財(cái)政的控制。
宋代征收稅賦的方式大致沿襲了唐中葉以來的“兩稅法”，夏稅以布帛為主，秋稅以糧食為主。對(duì)于財(cái)賦收入的分配方式同樣參照唐代實(shí)行兩稅法之后的“上供、送使、留州”之三分法。然而，其分配比例卻大不相同。唐自“安史之亂”以后，地方“租稅所入，皆以自贍，名曰留使、留州，其上供者甚少。五代藩鎮(zhèn)益強(qiáng)，率令部曲主場(chǎng)務(wù)，厚斂以入己，而輸貢有數(shù)。”宋太祖痛革其弊，“命諸州度支經(jīng)費(fèi)外，凡金帛悉送汴都，無得占留。每藩鎮(zhèn)帥缺，即令文臣權(quán)知所在場(chǎng)務(wù)。凡一路之財(cái)，置轉(zhuǎn)運(yùn)使掌之，雖節(jié)度、防御、團(tuán)練、觀察諸使及刺使，皆不預(yù)簽書金谷之籍。于是，財(cái)利盡歸于上矣。”（皆見《宋史紀(jì)事本末》卷2）
宋代財(cái)政管理的基本原則是“天下支用悉出三司”，所以，即使少量“送使”與“留州”的財(cái)物，原則上地方上不能擅自支用。地方政府每年需要開列該年度收支總數(shù)，年終匯總申報(bào)一次，并預(yù)計(jì)下一年度支用總數(shù)。中央政府則不斷加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的審計(jì)工作，宋太宗端拱二年（989）設(shè)置了“三司都磨勘司”“掌覆勾三部帳籍，以驗(yàn)出入之?dāng)?shù)”（《宋史》卷162《職官志》）。
宋代中央政府主要通過派出的路轉(zhuǎn)運(yùn)使實(shí)施對(duì)地方財(cái)政的行政控制。路轉(zhuǎn)運(yùn)使的首要任務(wù)是督促州縣地方征收賦稅，依照朝廷的規(guī)定“責(zé)州縣認(rèn)供”，列數(shù)逐級(jí)上報(bào)，并負(fù)責(zé)催促已經(jīng)征收完畢的財(cái)賦輸送到京都。此外，路轉(zhuǎn)運(yùn)使還需要計(jì)度供應(yīng)所轄州縣機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，包括地方官吏的俸祿廩給與駐扎該路軍隊(duì)的供應(yīng)給養(yǎng)等。同時(shí)，他們有權(quán)力擅自向州縣增派稅額，做為“羨余”進(jìn)貢朝廷。通過路級(jí)轉(zhuǎn)運(yùn)使的有效監(jiān)督，中央集權(quán)牢牢控制住地方的財(cái)政大權(quán)。宋代的用人權(quán)與財(cái)政權(quán)，在中央一級(jí)歸宰相調(diào)度、領(lǐng)導(dǎo)（詳見第四章第四節(jié)與第七章第二節(jié)），從地方收回的財(cái)政大權(quán)，再度集中到宰相的手中。
3、地方兵權(quán)歸上。
防止地方異己勢(shì)力的形成，最根本的手段是剝奪地方的兵權(quán)。趙匡胤依賴兵變黃袍加身，深知個(gè)中奧秘。宋朝統(tǒng)治者采取的一條最基本的措施是挑選天下精兵，充實(shí)中央禁軍，將全國的相當(dāng)部分精銳部隊(duì)集中到京師，強(qiáng)干弱枝，重內(nèi)輕外，做到“宿重兵于京師以消四方不軌之氣”（《長編》卷301）。乾德三年（965），“令天下長吏擇本道兵驍勇者，籍其名送都下，以補(bǔ)禁旅之闕。又選強(qiáng)壯卒定為兵樣，分送諸道。其后以木梃為高下之等，散給諸州、軍，委長吏、都監(jiān)等召募教習(xí)，俟其精練，即送都下。”（《長編》卷6）據(jù)宋人朱弁記載：“藝祖養(yǎng)兵止二十萬，京師十余萬，諸道十余萬。使京師之兵足以制諸道，則無外亂；合諸道之兵足以當(dāng)京師，則無內(nèi)變。內(nèi)外相制，無偏重之患。”（《曲洧舊聞》卷4）即使是“諸道”守衛(wèi)兵卒，也是由中央禁軍輪番外出“更戍”。也就是說，地方上的強(qiáng)兵精將全部轉(zhuǎn)歸中央禁軍，地方上沒有正規(guī)部隊(duì)，只留下老弱之徒充“廂軍”等以“供雜役”。南宋初年為應(yīng)付紛繁復(fù)雜的戰(zhàn)爭(zhēng)局面，兵權(quán)一度下放，諸將帥皆獨(dú)擋一面。隨著南北局勢(shì)的漸趨穩(wěn)定，朝廷便收回了三大帥韓世忠、張俊、岳飛的兵權(quán)，“皆除樞府而罷其兵權(quán)”（《續(xù)資治通鑒》卷124），以升任樞密副使的方式架空諸大帥，兵權(quán)又回到朝廷手中。
朱熹曾經(jīng)說：“本朝鑒于五代藩鎮(zhèn)之弊，兵也收了，財(cái)也收了，賞罰刑政一切也收了。”（《朱子語類》卷128）諸種收地方之權(quán)歸集中央的措施，在兩宋大部分時(shí)間里都得到了很好的落實(shí)。過度收取地方權(quán)利的利弊是另外一個(gè)需要討論的問題，但宋代宰相確實(shí)擁有了更多的行政權(quán)力并且能夠得到貫徹實(shí)施。
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