宋代宰相握有行政大權(quán)，而且權(quán)力比較集中。對相權(quán)的監(jiān)控，除了君主在最后決策時加以調(diào)節(jié)、否決以外，更為主要的是宋人建立了一套完整的臺諫系統(tǒng)以行使監(jiān)察權(quán)，與宰輔的行政權(quán)形成制衡機制。樞密副使呂公弼對英宗說：“陛下當(dāng)以政事責(zé)成大臣，而委視聽于臺諫”（《長編》卷205），各委其責(zé)，發(fā)揮監(jiān)督作用，以保證權(quán)力機制的正常運轉(zhuǎn)。即使是皇權(quán)對相權(quán)實施調(diào)節(jié)和監(jiān)控，也要依賴臺諫官所提供的信息。所以，呂公弼說：“諫官、御史，耳目之官”（同前）。仁宗說：“臺諫為朕耳目之官”（《長編》卷194），英宗時的御史中丞賈黯也說“諫官、御史，本人主耳目”（《長編》卷204）。后人認(rèn)為，宋代宰相的權(quán)力在被一再分割之后，還要受到臺諫的嚴(yán)密監(jiān)控，這也是相權(quán)削弱的一方面因素。因此，要透徹理解宋代相權(quán)之全面強化，就必須對宋代宰相與臺諫的關(guān)系做一番審視。

第一節(jié) 臺諫的淵源和建制

　　在專制制度的社會里，監(jiān)察類官員的設(shè)置是為了避免某種權(quán)力的失控，以保證國家的久治長安。所以，這種制度可以一直推溯到先秦社會，橫亙于整個封建社會。這節(jié)只是討論宋以前的制度淵源和宋代的臺諫建制。

　　1、隋唐以前的監(jiān)察官吏。

　　傳說遠(yuǎn)古時代，已經(jīng)有監(jiān)察制度的萌芽。《史記·五帝本紀(jì)》卷1載黃帝時“置左右大監(jiān)，監(jiān)于萬國”；《尚書·堯典》稱舜時設(shè)有諫官，令龍出納帝命。延續(xù)至周朝，“保氏掌諫王惡”，“凡祭祀、賓客、會同、喪紀(jì)、軍旅，王舉則從，聽治亦如之”（《周禮·保氏》卷14）。另外設(shè)有“小宰”，“小宰之職，掌建邦之宮刑，以治王宮之政令，凡宮之糾禁”（《周禮·小宰》卷3）。這些都不是專職的監(jiān)察官員，只是他們的職責(zé)中兼有監(jiān)察的任務(wù)。西周時還設(shè)有“御史”之職，僅僅是許多官職的泛稱而已。春秋時期的諸侯國，開始設(shè)立比較專門的檢察官員，如齊國的“大諫”和“大行”，韓、趙、魏的御史和郎官等等，但他們依然是非專職的。

　　中國古代監(jiān)察制度是在秦漢魏晉南北朝時期逐漸形成并建立的。秦朝設(shè)諫議大夫、給事中等，負(fù)有一定的監(jiān)察職責(zé)。此時的給事中還屬加官，由大夫、博士、議郎兼領(lǐng)。朝廷三公之一御史大夫，主要是輔助丞相治理國家，職掌副丞相，具體職掌為“典正法度”、“舉劾非法”，有御史府機構(gòu)。但是，他們分工負(fù)責(zé)的內(nèi)容包括了補察政令之偏私闕失，“實后世司憲之職所由出”（《歷代職官表》卷18）。漢承秦制，規(guī)模上有所擴大。御史大夫之下設(shè)有御史丞、御史中丞。御史中丞“在殿中蘭臺，掌圖籍秘書，外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史十五人，受公卿奏事，舉劾案章”（《漢書》卷19《百官六卿表》）；御史丞則留御史大夫寺，內(nèi)領(lǐng)御史三十人，司掌一般官吏之監(jiān)察。漢朝還不時下詔，要求臣僚推薦“直言極諫之士”（詳見《西漢會要·選舉上》）。漢武帝以后，“內(nèi)朝”權(quán)勢浸重，御史大夫所屬的“外朝”權(quán)力逐漸被削弱。漢成帝綏和元年（公元前8年），御史大夫改為大司空，監(jiān)察之職權(quán)也漸漸劃歸“內(nèi)朝”所有。后又幾度變更，御史大夫幾度復(fù)名，制度處于不穩(wěn)定的變化期。

　　東漢時，不設(shè)御史大夫，而專設(shè)御史中丞，始稱御史臺，又稱蘭臺寺，開始更多地負(fù)糾察之職。后代或復(fù)設(shè)大夫、或只設(shè)中丞，職責(zé)都是一樣的，他們是監(jiān)察類官員的首長。魏晉南北朝時期，御史臺內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置有很大的隨意性，不穩(wěn)定性是這一時期監(jiān)察機構(gòu)的突出特征。三國魏派二御史居殿中，糾察非法之事，即后世殿中侍御史的起始。魏晉以來，御史臺脫離太府卿系統(tǒng)，逐漸發(fā)展成為獨立的朝廷監(jiān)察機構(gòu)，御史中丞漸成專職的監(jiān)察官，“掌奏劾不法”（《宋書》卷40《百官志》），“自皇太子以下，無所不糾”（《通典》卷24《職官六》）。朝廷也特意推尊御史中丞，“其出入，千步清道，與皇太子分路，王公百辟，咸使遜避，其余百僚，下馬弛車止路傍，其違緩者，以棒棒之。”（同前）所屬有治書侍御史、分掌侍御史、二丞侍御史等。同時，漢魏以來由侍中寺基礎(chǔ)上發(fā)展而來的門下省，逐漸成為掌規(guī)諫的言諫機構(gòu)，設(shè)侍中、散騎常侍、給事中、諫議大夫等等職官。

　　至隋朝以前，中央監(jiān)察類官員的設(shè)置情況并沒有形成一定之規(guī)，職責(zé)范圍也有伸縮變化。這是臺諫官體系的生成期。

　　2、隋唐臺諫官體系。

　　隋唐時期，中央政府建立起完善的臺諫體系，御史臺成為中央最高行政監(jiān)察機關(guān)。此時，門下省已經(jīng)納入三省范圍，成為宰相行政機構(gòu)之一。但他們行使封駁權(quán)，并且仍然負(fù)有言諫的責(zé)任。其余監(jiān)察百官的職責(zé)，主要落實到臺官的頭上。

　　隋代置御史臺，使這一行政監(jiān)察機關(guān)脫離了宰相的領(lǐng)導(dǎo)而獨立行使監(jiān)察權(quán)。御史臺的職官設(shè)置也較完備，有御史大夫一人，為御史臺長官；治書侍御史二人，為臺長副貳，掌臺內(nèi)簿領(lǐng)；屬員則有侍御史八人、殿內(nèi)侍御史和監(jiān)察侍御史各十二人。隋室諱中，故省中丞，增治書御史之品以代之。

　　唐代承隋制。唐高宗李治即位為避帝諱，而復(fù)改治書御史為御史中丞。御史臺設(shè)御史大夫一人、中丞二人。御史大夫掌“刑法典章，糾正百官之罪惡，中丞為之貳。”下屬三院：臺院，設(shè)侍御史六人，“掌糾舉百僚”之事，負(fù)責(zé)中央官員的糾彈及要案推鞠；殿院，設(shè)殿中侍御史九人，“掌殿庭供奉之儀”，即糾察朝廷禮儀；察院，設(shè)監(jiān)察御史十五人，“掌分察百僚，巡按州縣”。 （以上所引均見《新唐書》卷48《百官志》）門下和中書二省以下又設(shè)左右諫議大夫、補闕、拾遺，掌“諫喻得失”、“供奉諷諫”之事，合稱諫院。

　　唐高宗時，改御史臺為憲臺，與東臺門下、西臺中書、文昌臺尚書對應(yīng)，御史臺又稱南臺，御史大夫為大司憲，御史中丞為司憲大夫。武則天時又改為肅政臺，分左、右，故稱左臺、右臺。中宗神龍初，廢左右肅政臺，復(fù)設(shè)左右御史臺。其后，又將左右臺合并為一臺。

　　隋唐以御史臺與諫院相互補充，加強了中央行政監(jiān)察機構(gòu)在議政、決策過程中的作用，唐代帝王即以“納諫”著稱。這是臺諫體系的完善期。

　　3、宋代的御史臺和諫院的設(shè)置。

　　宋代臺諫系統(tǒng)有一個重建和完善的過程，在兩宋政治生活中曾發(fā)揮過十分重要的作用。

　　①、御史臺。

　　宋代沿襲唐制，設(shè)御史臺為最高監(jiān)察機構(gòu)之一，“掌糾繩內(nèi)外百官奸慝，肅清朝廷紀(jì)綱，大事則廷辯，小事則糾彈。”（《宋會要·職官》17之1）御史大夫官高不授，以御史中丞為臺長，編制一員。以侍御史為副長官，侍御史必兼知雜事，稱侍御史知雜事（簡稱知雜御史、知雜、知雜事），下屬臺院、殿院和察院。宋初，三院御史多差出外任或者在京領(lǐng)他局，沒有定員。真宗以后，三院御史定為六員，天禧元年（1017）二月詔曰：“御史臺除中丞、知雜、推直，外置侍御史已下六員，并不兼領(lǐng)職務(wù)，每月添支十五千，三年內(nèi)不得差出。”（《宋會要·職官》17之5）仁宗時，御史缺員，資歷合格者少，御史臺開始設(shè)殿中侍御史里行和監(jiān)察御史里行。真宗以后，還對御史的職任和賞罰有了明確規(guī)定，大中祥符九年（1016）二月詔曰：三院御史“自今在臺供職并二年。若曾糾彈公事，顯是修職，候滿日特升陟；如全無振舉者，當(dāng)議比類，對換別官，外任差遣。”（《宋會要·職官》17之5）

　　②、諫院。

　　諫院是宋代的另一個最高監(jiān)察機構(gòu)。宋初，諫院尚未成為獨立的機構(gòu)，常以門下和中書二省官員二人判院事，設(shè)左右諫議大夫、補闕、拾遺，分隸門下和中書二省。太宗端拱元年（988）二月，太宗“以補闕、拾遺，任當(dāng)獻(xiàn)納，時多循默，失建官本意，欲立新名，使各修其職業(yè)。”于是，“改左右補闕為左右司諫，改左右拾遺為左右正言。”（《長編》卷29）然北宋“承五代之弊，官失其守，故官、職、差遣離而為三。今之官，裁用以定俸入爾，而不親職事。諫議大夫、司諫、正言，皆須別降敕，許赴諫院供職者，乃曰諫官。”（《長編》卷110）即有諫官職名者還必須由朝廷下令赴諫院供職，才算真正的諫官，而更多的僅僅是官稱，與諫院無關(guān)。真宗天禧元年（1017）二月，正式設(shè)置諫院，專鑄了諫院的官印，在門下和中書設(shè)諫官六員，不再兼領(lǐng)他職，這是宋代設(shè)專職諫官的開始。仁宗明道元年（1032）七月，朝廷遷門下省，而將門下省的舊址改建成諫院，諫院從此有了獨立的辦公場所。神宗改制，諫院定為八員。高宗建炎三年（1129），詔諫院于中書、門下后省之側(cè)獨立設(shè)局，不再隸屬中書、門下兩省，“以登聞檢、鼓院專隸”（《宋會要·職官》3之50）。紹興二年（1132）后，恢復(fù)元豐舊制。

　　③、臺諫合一。

　　御史臺和諫院最初各有分工，“諫官掌獻(xiàn)替，以正人主；御史掌糾察，以繩百僚”（《山堂考索續(xù)集》卷36《官制門》）。其實這兩者之間并沒有明確的分界線，臣僚所為，可以秉承帝王旨意；帝王言行，可以受身邊大臣影響。所以，御史臺和諫院既然負(fù)有著相同的監(jiān)察職責(zé)，在實際操作中往往職能相通。到了宋代，臺諫的區(qū)分已經(jīng)不十分明顯，元符二年（1099）八月，“都省勘會”分定臺諫職責(zé)云：“諫官職在拾遺補闕，凡朝政闕失，悉許論奏。則自宰臣至百官、自三省至百司，任非其人，事有失當(dāng)，皆得課正。臺官職在繩愆糾繆，凡官司稽違，悉許彈糾。則宰臣至百官、自三省至百司，不循法守，有罪當(dāng)劾，皆得糾正。”（《宋會要·職官》17之16）二者職責(zé)事實上有交叉之處，故臺、諫漸漸合一。

　　最初，御史臺與諫院之間也相互負(fù)有監(jiān)察之責(zé)，二者不通往來，以免黨同伐異。《容齋續(xù)筆》卷三載：“國朝故實，臺、諫官元不相見。故趙清獻(xiàn)公為御史，論陳恭公，而范蜀公以諫官與之爭。……今兩者合為一府，居同門，出同幕，與故事異。”洪邁所說的臺、諫合一是南宋之事，其實，二者互通聲氣，甚至相互兼職，從北宋時就已經(jīng)開始。《長編》卷154載仁宗慶歷年間事云：“御史臺中丞廳之南，有諫官御史廳，蓋御史得兼諫職也。”臺、諫合一，北宋中期以來已漸成事實。

　　為了保證臺諫系統(tǒng)的獨立性，朝廷有時也采取一些過分措施，如元祐元年（1086）十一月，朝廷又令“隔截門下、中書兩省諫官，別開門出入，不得與給事中、中書舍人相通”。這種隔離的方法反而不利臺諫監(jiān)察職能的發(fā)揮，所以，遭到臺諫的一致反對，于是再詔稱“諫官直舍且令依舊，所有前降擗截指揮，更不施行。”（《長編》卷392）

　　④、臺諫作用的恢復(fù)和完善。

　　經(jīng)過唐末五代的戰(zhàn)亂，臺諫系統(tǒng)也遭到徹底地破壞。趙宋建國，臺諫系統(tǒng)首先面臨著一個重建和完善的問題，其監(jiān)察職能的發(fā)揮，同樣經(jīng)歷了一個重建和完善是過程。

　　宋代初期，內(nèi)外戰(zhàn)爭頻仍，無暇從容“坐而論道”，“諫官廢職，制詔有所未當(dāng)，給事中不敢封還駁正，遺、補亦不敢直言其失”，“御史不能彈奏”（《長編》卷22），監(jiān)察系統(tǒng)十分不健全。從太宗開始，逐漸注意臺諫的作用。《玉壺清話》卷8載：“太宗推敦臺憲，動畏彈奏。雍熙九年，春宴，上歡甚，時滕中正權(quán)中丞”，太宗欲群臣多飲幾杯酒，征得滕同意后方實行。真宗則著手整頓中央監(jiān)察機構(gòu)御史臺和諫院，使臺諫進(jìn)入正常的監(jiān)察運轉(zhuǎn)體系。

　　宋代臺諫系統(tǒng)的完善期在仁宗朝，這也是宋代臺諫發(fā)揮作用的黃金時期。仁宗比較尊重臺諫的諫諍，曾因?qū)m內(nèi)做道場，賜群僧紫羅各一匹，特別囑咐群僧說：“來日出東華門，以羅置懷中，勿令人見，恐臺諫有文字論列。”宋人因此評價說：“仁宗以微物賜僧，尚畏言者，此所以致太平也。”（《邵氏聞見錄》卷2）仁宗即位初，劉筠出任御史中丞，“先是，三院御史言事皆先白中丞，筠舉舊儀，榜三院門，令臺屬各舉糾彈之職，毋白丞、雜知。”（《長編》卷99）此后，臺諫長官御史中丞也成為監(jiān)察的對象，如嘉祐五年（1060）五月，臺諫官唐介、王陶等八人集體彈劾御史中丞韓絳，韓絳因此降職（詳見《長編》卷191）。仁宗親政時，臺諫的作用達(dá)到頂點，出現(xiàn)了一批著名的諫官。天圣末年，郭勸、曹修古、楊偕、段少連四人因直言敢諫，當(dāng)時號稱“四御史”。寶元年間，孔道輔出任御史中丞，“性鯁挺特立，遇事彈劾無所阿避，出入風(fēng)采蕭然。及再執(zhí)憲，權(quán)貴益憚之。”（《長編》卷124）慶歷三年（1043）八月，又規(guī)定諫官可以隨兩府大臣“日赴內(nèi)朝”，加強監(jiān)督（詳見《長編》卷142）。慶歷五年（1045）二月，右正言錢明逸認(rèn)為“閤門儀制，每日上殿不得過三班”，限制了諫官言事，要求“今后諫臣有本職事求對，雖已有三班外，亦聽上殿敷奏。”獲仁宗同意（《長編》卷154）。這又為諫官隨時見皇帝提供了便利。宋人自言：“臺諫之職，在國初則輕，在仁宗之時則重；在國初則為具員，在仁宗之時則為振職。”（《宋史全文》卷7引呂中《大事記》）林駉評價仁宗朝臺諫的作用說：“叩鐶大呼，不曰忤旨；叩榻論事，不曰沽名，臺諫之風(fēng)采可想也。”（《古今源流至論》前集卷3《慶歷人材》）

　　此后，在理論上，臺諫都受到極高的重視。但是，北宋末年以來，臺諫漸漸失職，南宋時臺諫很少正常行使監(jiān)察權(quán)。南宋孝宗以后，臺諫幾乎名存實亡。到了南宋末年，元兵入侵，急迫的形勢又要求臺諫停止討論朝政，張世杰云：“此如何時，動以臺諫論人。”這也形成一條規(guī)律，兵荒馬亂之時，臺諫的作用自然要減弱。

　　宋代御史中丞有極高的品望，是二府宰輔的主要候補人選，與三司使、知開封府、翰林學(xué)士合稱“四入頭”（見《容齋續(xù)筆》卷3）。有時，朝廷為了推重臺諫，特意讓現(xiàn)任或前任執(zhí)政出任御史中丞，《石林燕語》卷7載：“太宗時張宏自樞密副使、真宗時李惟清自同知樞密院為御史中丞，蓋重言責(zé)也。仁宗時，亦多命前執(zhí)政，如晏元獻(xiàn)公、王安簡公皆是。”