第四章 宋代宰相的職權
諸葛憶兵
第二節 施政權
貫徹已頒布的政策詔令、監督百司嚴格執行、審查考核各級官員的政績，是宋代宰執的一項重要事務。上令下達，中央和地方行政機構的正常運轉，完全有賴于宰輔施政權之落實。宰輔結束"早朝"后，便退回本廳處理日常政務。政務繁忙時，甚至允許"止令傳報宰臣更不過來"，便可免宰相"赴文德殿押班"（《宋會要·職官》4之5、6）。其中，所要處置的大量政務，就是宰相施政權的具體內容。
1、頒布詔令。
宋代宰輔施政的第一項任務就是將君臣議政、達成共識的結果起草為詔令，頒布下去，貫徹實施�；实鄣闹家庑枰C布為詔令的大約分兩種類型：一是宰執進呈、皇帝認可者，一是皇帝直接授意者。無論那種旨意，都要經過二府的一定起詔、頒布程序，方可成為法定的政令。這個程序大約如下：宰執傳達旨意，二府各房準備文字材料，知制誥或中書舍人起草為正式文件，宰執署印認可。原則上，皇帝旨意"非經二府者，不得施行"①，二府在頒布詔令的過程中處于舉足輕重的地位�；实鄄话闯绦蜣k事，就會引起臣下的抗議，景祐元年（1034）閏六月，度支判官謝絳上言仁宗，"請罷內降，凡詔令皆由中書、樞密院，然后施行。"（《長編》卷114）北宋末年，皇帝撇開二府、自行其是之擾亂朝綱的事情增多，《老學庵筆記》卷8稱："政和以后，斜封、墨敕盛行。"這種傾向南渡初年時得到更正，紹興二年（1132）九月，高宗強調："凡批降御筆處分，雖出朕意，必經由三省、密院。"右仆射朱勝非說："不由鳳閣、鸞臺，蓋不謂之詔令。"（均見《宋會要·職官》1之79）
二府進呈取旨的文書也有兩類：一是"熟狀"，《夢溪筆談·故事》言："本朝要事對稟，常事擬進入，畫可然后施行，謂之熟狀。"即二府的日常公事，由宰執擬出初步意見，寫成書面札子，進呈皇帝，這類札子稱"熟狀"，用白紙書寫，皇帝簽署"可"，然后頒布為法規政令。二是"進草"，二府遇緊急公事，來不及奏稟皇帝，先行執行實施，事后"具制草奏知"，這類文書稱為"進草"，用黃紙書寫，宰執們在背面押字。中書門下草擬的文稿稱"草"，由中書門下頒布的政令稱為"敕"； 樞密院的文稿稱"底"，樞密院頒布的政令則稱為"宣"。
神宗改制后，恢復三省均衡制度，政令形成過程有元豐五年（1082）五月之詔令可依循，詔曰：
中書省面奉宣旨事，別以黃紙書，中書令、侍郎、舍人宣奉行訖，錄送門下省為畫黃；受批降若復請得旨，及入熟狀得畫事，別以黃紙亦書，宣奉行訖，錄送門下省為錄黃。樞密院準此，惟以白紙錄送，面得旨者為錄白，批奏得旨者為畫旨。門下省被受錄黃、畫黃、錄白、畫旨，皆留為底，詳校無舛，繳奏得畫，以黃紙書，侍中、侍郎、給事中省審讀訖，錄送尚書省施行。（《長編》卷323）
南宋中書和門下再度合并，中書到門下之間的程序得以大大省略。
2、處理政務和監督執行。
中書宰相是皇帝和各職能部門之間的中介行政領導者，元祐初年門下侍郎韓維言刑案處理全過程說："天下奏案，必斷于大理，詳議于刑部，然后上之中書，決于人主。"（《長編》卷391）其它日常政務的處理過程也大致如此。
宰相每日"朝謁"皇帝結束后，退回本府，處理日常政務。工作持續到未時（相當于下午1點到3點），然后回私邸休息。也有例外的，如端拱元年（988），趙普第三次入相，太宗為了尊崇老臣，七月詔曰："太保兼侍中趙普，三伏極熱，逐日早歸私第。"次年又詔曰："侍中趙普免朝謁，止日赴中書視事，有大政即時召對。"（均見《宋會要·職官》1之69）真宗大中祥符九年（1016）五月，"詔中書、樞密院，三伏聽午時（中午前后）歸第，著于令。"（《長編》卷87）這些特殊詔令，都給宰相以更多的處理政務或閑暇時間。
處理政務的方式之一是依據朝廷的詔令、政策、法規，給具體部門下達執行的命令，或對各部門的執行過程做出原則性的指導。元祐初年，宰相司馬光等上言，要求政務處理過程正規化，職能部門各司其職，對宰輔上傳下達的中介作用有明確說明，云：
今后，凡有詔令降付尚書省者，仆射、左右丞簽訖，分付六曹謄印，符下諸司及諸路、州施行。其臣民所上文字，降付尚書省仆射、左右丞簽訖，亦分付六曹本曹尚書、侍郎及本庭郎官次第簽訖，委本庭郎官討尋公案、會問事節、相度理道、檢詳條貫，下筆判云："今欲如何施行"。次第通呈侍郎、尚書。若郎官所判已得允當，則侍郎簽過，尚書判準，應奏上者奏上，應行下者直行下。即未得允當者，委侍郎、尚書改判。事之可否，皆決于本曹長官。其文字分付本庭郎官時，委本曹長官隨事大小鑿限，若有稽違，即行糾劾。即委的有事故結絕未得者，申長官展限，更不經由仆射左右丞。即改更條法，或奏乞特旨、或事體稍大、或理有可疑，非六曹所能專決者，聽詣仆射、左右丞咨白，或具狀申都省，委仆射、左右丞商議，過上殿取旨，或頭簽札子奏聞，或入熟狀，或直批判指揮。其諸色人辭狀，并只令經本曹長官陳過尚書、侍郎、本庭郎官，次第簽押判決，一如朝廷判下臣民所上文字，次第施行。若六曹不為受接及久不結絕，或判斷不當，即令經登聞鼓院進狀，降下尚書省，委仆射、左右丞付本省不干礙官員看詳定奪。若本曹顯有不當，即行糾劾。所貴上下相承，各有職分，行遣簡徑，事務辦集。（《長編》卷383）
宰輔施政的中介作用，蘇頌解釋的十分簡要，《上時相書》說："遂萬物之宜，使卿大夫各得任其職，宰相之事也。天子任宰相，宰相治百官，上下交相得，然后百官熙而萬事理。"（《蘇魏公文集》卷68）
反過來，皇帝也要求臣下有事先稟告中書。淳化年間，陜西至益州同勾當轉運使魏廷式入朝奏事，太宗說："有事當白中書。"魏自言："臣三千七百里外乘驛而至，以機事上聞，愿取宸斷，非為宰相而來也。"如此，才獲得皇帝的接見（《長編》卷36）。
有的皇帝喜歡多攬權力，將自己享有的最高決策權與宰輔負有的處理政務和監督執行之權力混淆一談，越過二府中樞機構，直接對各個具體部門下達指示。大臣對此往往提出批評意見。慶歷七年（1047）二月，張方平進諫言：
竊聞近日中使傳宣諸司，頗為煩數，其至三司，日或數次。臣聞王言惟作命，百官承式�！释跽咧允侵^號令，令出惟行。不行，則權綱虧矣。今夫屑屑冗微之事，皆賤者之所親，責在攸司，各有程式。發輸督促，動煩宣下。所司即被受，其有不可奉行者，有須稟復�；騾s寢罷，下成廢命，上為損威。習以為常，恬不知怪。欲乞今后除有指揮中書、樞密院事，特降中使外，自余細務，合下三司提舉司、開封府等處者，只乞傳宣中書、樞密院，札下逐處有司�；蚋疫`慢，自應合行勘責。（《長編》卷160）
這一奏折將二府處理政務和監督執行之權力解釋得比較清楚。二府是在"各有程式"的前提下，"發輸督促"，具體指導各部門的實施落實。在皇帝和各具體政務機構之間，二府是上傳下達的權力中介部門，其中介作用就是處理政務和監督執行之權力。
處理政務的方式之二則是接見本部門僚屬以及其他下屬官員，咨詢政事。本部門官員每日稟報政事、聽取宰輔的處理意見、接受指示，是中書或三省宰輔處理政務的日常方式。所屬郎官，一般都是分別進見執政，稟報政事，元豐年間劉摯任右司郎中時有所改變，后又恢復故態�！堕L編》卷334載曰：
左右司郎官舊以執政分庭時，間見白事，日暮不遍，又歷造私第。議設有異，則往返傳達，事多留壅。（劉）摯以問吏，吏對曰："前時郎官愿如此。"摯乃白執政，請以都堂聚時稟事，可否面決，無傳言留壅之弊，其例熟體細，房吏請筆如故事。皆曰："諾。"自是事皆公決，上下便之。然他郎官不敢間見執政，執政私意亦無所授，陰不樂者甚眾。摯罷去，郎官復分庭白事如故。
這種日常政務處理，更多地體現宰輔的個人意志，甚至有時可以代替皇帝做出決斷，所以宰輔愿意"分庭白事"。
下屬百官進見宰相，也有一定的儀式，《夢溪筆談》卷1載：
百官于中書見宰相，九卿而下，即省吏高聲唱一"屈"，則趨而入。宰相揖及進茶，皆抗聲贊喝，謂之"屈揖"。待制以上，見則言"請某官"，更不屈揖。臨退仍進湯，皆于席南橫設百官之位。
本部門僚屬之外，王旦言宰相所必須接見的臣僚有："轉運使副、提點刑獄、邊要藩郡守臣、及非次將命群臣，未嘗不見。"（《長編》卷84）這些官員立即要奔赴全國各地，肩負起將中央各項政令落實到實際工作中的重任，宰相向皇帝推薦這些官員，正式任命后又親自接見，布置具體工作事宜，有時僅僅做原則上的指導，或象征性的鼓勵。
反之，宰相如果長期不召見各部門官員，就無法很好地落實施政方針，無法有效地監督各部門的工作，這便是失職。元祐四年（1089）七月，右諫議大夫范祖禹提意見說："比年以來，未聞宰相召一人，問一本職事，亦未聞召一賢士大夫，問以政事得失、人民疾苦。其監司、知州自外來者，亦未聞召一人，問以州縣利害。"宰相的這種失職，必然會導致"物情不接，上下相蒙"，削弱中央集權的領導作用。（詳見《長編》卷430）
同時，宰輔個別接觸各級官員，又很容易接受私下的請托，或者貫徹個人的私意。宋代統治者對此又欲有所防范，所以，宋代曾經實行過"謁禁"制度，禁止宰相私見賓客。淳化二年（991）四月，左司諫王禹偁上言："請自今群官詣宰相及樞密使，并須朝罷，于都堂相見，不得于本廳延揖賓客，以防請托。"太宗采納了這一建議。左正言謝泌立即進諫說："如此，是疑大臣以私也�！裉煜轮翉V，萬幾至繁，陛下以聰明寄于輔臣，茍非接見群臣，何以悉知外事？""設若杜公堂請謁之禮，豈無私室乎？"故應該"疑則勿用，用則勿疑"。太宗立即醒悟，追回前詔（詳見《長編》卷32）。其后，這個問題被反復討論，或禁或否，朝廷態度搖擺不定。奔走請托之風盛行，不僅僅是敗壞了朝廷風氣，而且也使宰輔們沒有精力處理正常事務。"皇祐、嘉祐中，未有謁禁，士人多馳騖請托"（《青箱雜記》卷2），在這種情況下，"謁禁"制度再次被強調。慶歷三年（1043）九月，"詔執政大臣非假休不許私第皆見賓客，從知諫院蔡襄之言也"（《長編》卷143）。推而廣之，慶歷五年（1045）三月，"諫官錢明逸言，中書五房提點、堂后官，樞密院諸房副承旨、主事、令史而下，請自今勿得與臣僚往還。從之。"（《長編》卷155）皇祐元年（1049）五月，"詔中書、樞密院非聚議毋得通賓客。御史言殿前副都指揮使郭承祐屢謁宰相陳執中于本庭，坐久不退也。"（《長編》卷166）至和二年（1055）六月，"文彥博、富弼入相，百官郊迎。時兩制不得詣宰相居第， 百官不得間見。公（范鎮）言：'隆之以虛禮，不若開之以至誠。乞罷郊迎，而除謁禁，以通天下之情。'"（《蘇東坡集》卷39《范景仁墓志銘》）嘉祐四年（1059）五月，仁宗聽從包拯的建議，為了表示對宰輔的充分信任，廢除"兩制臣僚不許詣執政私第"的禁令（《長編》卷189）。元祐六年（1091）九月，"御史中丞鄭雍言：'執政官行謁禁法，非便。'詔官員有利害陳述，勿禁。"（《長編》卷466）
歸納起來，朝廷大約下達過兩類禁令：其一，"兩制、兩省官惟公事許至中書、樞密院見執政"（《長編》卷182）；其二，"執政大臣非假休不許私第接見賓客"（《長編》卷143）。這些詔令屢宣屢止①，但是，百官因公事在二府晉見宰執，則自淳化二年以后再也沒有被禁絕過。
