第三節 地方權力收歸中央

　　地方權力收歸中央，是宋人治國的基本方針之一，是宋代行政制度的一大特色。宋代統治者有鑒于唐中葉以來“方鎮之重，君弱臣強”的歷史經驗教訓，將“安內靖國”、“守內虛外”作為調整中央與地方關系的基本原則，大力加強中央集權。朝廷對地方通過采取“稍奪其權，制其錢谷，收其精兵”等具體措施，將原來被地方“方鎮”勢力所侵奪的以及本來就應該屬于地方的民、軍、司法、財權全部收歸中央所有。“朝廷以一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指，無有留難，而天下之勢一矣。”（《宋史紀事本末》卷2）皇帝則是將中央行政權力托付給以宰相為首的宰輔領導班子，在中央主持政體機制運轉并且控制實際權力的大都是宰相們。從地方收歸的權力，一般也都是交付到宰相手中，統一領導、調度、指揮。所以，地方勢力的削弱，中央集權的加強，就意味著相權的強化。

　　 1、地方行政建制與官員的任命。

　　 宋代地方行政建制分為縣、州、路三級。縣是地方行政系統中的基層組織，設令、簿、尉、丞等。朝廷直接派遣京朝官掌管重要縣分，稱知縣。州級行政組織則擺脫了節度使的控制，聽命于朝廷。長官稱知某州軍州事，有設一至三員通判，為知州副貳，然同時負有“監州”之職責。與州平行的行政機構還有府、軍、監。中央政府在政治、軍事、經濟都十分重要的地區設府，地位略高于州；在邊境關隘等有重兵防御的軍事要地設軍，用于抵御外敵的需要；在生產鹽、鐵等國家專賣商品的地區設監，直隸京師。路為宋代創設的新型地方監司機構，負責數州縣的控制、管理與監察工作，機構設置不如縣、州兩級嚴密，由安撫使司、轉運使司、提點刑獄司、提舉常平司等諸司并立。數司中往往轉運使的權力最重，以致“一路之事，無所不總”，成為事實上的路級最高行政長官。然路級各司互不統攝，各自負責所屬職事，同時又負有相互監督的責任，以便中央政府的控制。宋代從路至縣級的大小官員，多數由朝廷直接派遣，其重要地區官員之任命大都歸入宰相“堂除”的范圍（詳見“第四章第四節”）。并由中央政府負責地方官員的考課、磨勘、遷轉等考核、升降工作。地方行政權與官員任免權牢牢地掌握在朝廷手中。哲宗時禮部侍郎范祖禹上疏說：“本朝之法，上下相維，輕重相制，建置之道，最為合宜。……夫監司付以一路，守臣付以一郡，縣令付以一縣，皆與天子分地而治。” （《諸臣奏議》卷7《乞行考課監司郡縣之法》）

　　 2、中央政府對地方財政的控制。

　　 地方割據、分裂勢力的形成，必須以相當的財政積累為基礎。招兵買馬、抗衡中央，都需要一定的財力。有鑒于此，宋代中央集權統治大大加強了對地方財政的控制。

　　 宋代征收稅賦的方式大致沿襲了唐中葉以來的“兩稅法”，夏稅以布帛為主，秋稅以糧食為主。對于財賦收入的分配方式同樣參照唐代實行兩稅法之后的“上供、送使、留州”之三分法。然而，其分配比例卻大不相同。唐自“安史之亂”以后，地方“租稅所入，皆以自贍，名曰留使、留州，其上供者甚少。五代藩鎮益強，率令部曲主場務，厚斂以入己，而輸貢有數。”宋太祖痛革其弊，“命諸州度支經費外，凡金帛悉送汴都，無得占留。每藩鎮帥缺，即令文臣權知所在場務。凡一路之財，置轉運使掌之，雖節度、防御、團練、觀察諸使及刺使，皆不預簽書金谷之籍。于是，財利盡歸于上矣。”（皆見《宋史紀事本末》卷2）

　　 宋代財政管理的基本原則是“天下支用悉出三司”，所以，即使少量“送使”與“留州”的財物，原則上地方上不能擅自支用。地方政府每年需要開列該年度收支總數，年終匯總申報一次，并預計下一年度支用總數。中央政府則不斷加強對地方財政的審計工作，宋太宗端拱二年（989）設置了“三司都磨勘司”“掌覆勾三部帳籍，以驗出入之數”（《宋史》卷162《職官志》）。

　　 宋代中央政府主要通過派出的路轉運使實施對地方財政的行政控制。路轉運使的首要任務是督促州縣地方征收賦稅，依照朝廷的規定“責州縣認供”，列數逐級上報，并負責催促已經征收完畢的財賦輸送到京都。此外，路轉運使還需要計度供應所轄州縣機構的費用，包括地方官吏的俸祿廩給與駐扎該路軍隊的供應給養等。同時，他們有權力擅自向州縣增派稅額，做為“羨余”進貢朝廷。通過路級轉運使的有效監督，中央集權牢牢控制住地方的財政大權。宋代的用人權與財政權，在中央一級歸宰相調度、領導（詳見第四章第四節與第七章第二節），從地方收回的財政大權，再度集中到宰相的手中。

　　 3、地方兵權歸上。

　　 防止地方異己勢力的形成，最根本的手段是剝奪地方的兵權。趙匡胤依賴兵變黃袍加身，深知個中奧秘。宋朝統治者采取的一條最基本的措施是挑選天下精兵，充實中央禁軍，將全國的相當部分精銳部隊集中到京師，強干弱枝，重內輕外，做到“宿重兵于京師以消四方不軌之氣”（《長編》卷301）。乾德三年（965），“令天下長吏擇本道兵驍勇者，籍其名送都下，以補禁旅之闕。又選強壯卒定為兵樣，分送諸道。其后以木梃為高下之等，散給諸州、軍，委長吏、都監等召募教習，俟其精練，即送都下。”（《長編》卷6）據宋人朱弁記載：“藝祖養兵止二十萬，京師十余萬，諸道十余萬。使京師之兵足以制諸道，則無外亂；合諸道之兵足以當京師，則無內變。內外相制，無偏重之患。”（《曲洧舊聞》卷4）即使是“諸道”守衛兵卒，也是由中央禁軍輪番外出“更戍”。也就是說，地方上的強兵精將全部轉歸中央禁軍，地方上沒有正規部隊，只留下老弱之徒充“廂軍”等以“供雜役”。南宋初年為應付紛繁復雜的戰爭局面，兵權一度下放，諸將帥皆獨擋一面。隨著南北局勢的漸趨穩定，朝廷便收回了三大帥韓世忠、張俊、岳飛的兵權，“皆除樞府而罷其兵權”（《續資治通鑒》卷124），以升任樞密副使的方式架空諸大帥，兵權又回到朝廷手中。

　　 朱熹曾經說：“本朝鑒于五代藩鎮之弊，兵也收了，財也收了，賞罰刑政一切也收了。”（《朱子語類》卷128）諸種收地方之權歸集中央的措施，在兩宋大部分時間里都得到了很好的落實。過度收取地方權利的利弊是另外一個需要討論的問題，但宋代宰相確實擁有了更多的行政權力并且能夠得到貫徹實施。